1P.255/2003 - 2004-04-14 - Costruzioni stradali e circolazione stradale - Tribunale federale Tribunal federal {T 1/2} 1P.255/2003 /bom Sentenza del 14 aprile

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 1/2}
1P.255/2003 /bom

Sentenza del 14 aprile 2004
I Corte di diritto pubblico

Composizione
Giudici federali Aemisegger, presidente della Corte e presidente del Tribunale federale,
Aeschlimann, Eusebio,
cancelliere Gadoni.

Parti
Comune di Stabio, 6855 Stabio,
ricorrente,
rappresentato dal Municipio e patrocinato dall'avv. Claudio Cereghetti,

contro

Consiglio di Stato del Cantone Ticino, residenza governativa, 6500 Bellinzona,
Gran Consiglio del Cantone Ticino, 6500 Bellinzona,

Oggetto
piano direttore cantonale (piano dei trasporti del Mendrisiotto e del Basso Ceresio),

ricorso di diritto pubblico contro la decisione emanata il 25 febbraio 2003 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino.

Fatti:
A.
A fine ottobre 1991 è stato aperto alla circolazione il primo tronco di circa 3,2 km dell'arteria del Gaggiolo, che va dallo svincolo di Mendrisio della strada nazionale N 2 a Stabio-est. Dal 24 ottobre al 22 novembre 1994 è stato pubblicato presso le cancellerie dei Comuni interessati (Stabio, Ligornetto e Genestrerio) il piano generale della continuazione di tale tronco, vale a dire del tratto da Stabio-est al confine italo-svizzero in località Gaggiolo. A differenza del primo tratto, il secondo non rientra nella rete delle strade nazionali, ma in quella delle strade principali alpine, ove è indicato con il numero H 394. Contro il contenuto del piano sono stati a suo tempo presentati diversi reclami, segnatamente da parte di organizzazioni di protezione dell'ambiente: essi sono stati sostanzialmente respinti dal Consiglio di Stato del Cantone Ticino. I successivi gravami inoltrati dai reclamanti contro la decisione governativa sono stati respinti il 16 aprile 1996 dal Gran Consiglio del Cantone Ticino, che ha nel contempo approvato il piano generale. Il Tribunale federale, con sentenze del 19 agosto 1998 e del 13 gennaio 1999, ha infine respinto in quanto ammissibili i ricorsi presentati contro la decisione parlamentare (cfr.
sentenze 1A.190/1996, pubblicata in RDAT I-1999, n. 67, pag. 254 segg., e 1A.144/1996 inedita). Nell'ambito di tali procedure il Comune di Stabio aveva allora sostenuto la realizzazione dell'opera, postulando la reiezione dei gravami.
B.
Il 26 febbraio 2002 il Consiglio di Stato ha adottato, nell'ambito del piano dei trasporti del Mendrisiotto e del Basso Ceresio, una scheda di piano direttore concernente in particolare il completamento della strada principale H 394 da Stabio-est al Gaggiolo e la formazione di una nuova dogana. Il Comune di Stabio è insorto dinanzi al Gran Consiglio contro il contenuto della scheda, contestando l'opera stradale soprattutto perché non risponderebbe ai bisogni locali, comporterebbe un notevole aumento del traffico e avrebbe importanti ripercussioni sul territorio e sull'ambiente.
Con decisione del 25 febbraio 2003, il Gran Consiglio ha respinto il ricorso, aderendo alla proposta contenuta nel rapporto di maggioranza della Commissione parlamentare per la pianificazione del territorio.
C.
Il Comune di Stabio impugna con un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale questa decisione, chiedendo di annullarla. Sostiene che la situazione del traffico sarebbe mutata negli ultimi anni, sicché l'opera stradale assumerebbe una diversa portata, diventando, da semplice circonvallazione di Stabio, la seconda porta meridionale del Ticino per il traffico pesante. Anche l'atteggiamento della popolazione riguardo ai problemi viari sarebbe frattanto radicalmente cambiato, la strada in discussione essendo ora avversata dalla maggioranza dei cittadini. Il ricorrente fa valere una violazione dell'autonomia comunale e di norme essenziali di procedura. Rimprovera, in sostanza, al Gran Consiglio e alla sua Commissione di non avere dato prova d'indipendenza e di imparzialità nella procedura ricorsuale, di avergli negato la possibilità di consultare documenti importanti per la causa e di non avere indetto l'udienza esplicitamente richiesta. Sostiene inoltre che la decisione impugnata non sarebbe sufficientemente motivata poiché si limiterebbe a riprendere testualmente taluni passaggi del messaggio governativo, senza confrontarsi puntualmente con le censure sollevate, segnatamente per quanto concerne le critiche in materia di
impatto ambientale. Il ricorrente adduce anche che l'Autorità cantonale non avrebbe provveduto a informare e a fare partecipare adeguatamente la popolazione al processo pianificatorio. Lamenta infine un mancato coordinamento del provvedimento litigioso con la pianificazione dell'infrastruttura autostradale in Italia e con un'altra scheda di piano direttore, concernente il prospettato collegamento ferroviario tra Lugano e l'aeroporto italiano di Malpensa.
D.
Il Consiglio di Stato, per sé e in rappresentanza del Gran Consiglio, chiede di respingere il gravame nella misura della sua ammissibilità, contestando puntualmente le argomentazioni ricorsuali. Nella replica e nella duplica le parti si sono sostanzialmente confermate nelle loro domande e motivazioni.
Con un decreto del 21 maggio 2003, il giudice presidente della I Corte di diritto pubblico ha respinto la domanda di effetto sospensivo contenuta nel gravame.
Diritto:

1.
Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei ricorsi che gli vengono sottoposti, senza essere vincolato dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 129 I 337 consid. 1 e rinvii).
1.1 Per costante giurisprudenza la legittimazione a ricorrere secondo l'art. 88

OG spetta al Comune solo eccezionalmente, e cioè quando sia colpito da un atto d'imperio in condizioni di parità con altri soggetti oppure quando sia leso nella sua autonomia come detentore del pubblico potere (DTF 129 I 410 consid. 1.1, 313 consid. 4.1, 128 I 3 consid. 1c e rinvii). Con la decisione impugnata il Gran Consiglio ha respinto il ricorso del Comune e confermato sostanzialmente il provvedimento pianificatorio adottato dal Governo. Essa non colpisce quindi il Comune ricorrente in modo analogo a un cittadino - del resto non legittimato secondo l'art. 88

OG a impugnare il piano direttore (DTF 119 Ia 285 consid. 3b pag. 289) - ma lo colpisce nella sua qualità di detentore del pubblico potere: la decisione contestata può pertanto, di principio, essere censurata dal Comune con un ricorso di diritto pubblico per violazione dell'autonomia comunale (DTF 119 Ia 285 consid. 3b e 4a e rinvii; sentenza 1P.55/2003 del 15 aprile 2003 nella causa Comune di Muzzano, pubblicata in RDAT II-2003, n. 41, pag. 151 seg.; André Jomini, in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch, editori, Kommentar zum RPG, Zurigo 1999, n. 61 seg. all'art. 34 LPT; Adelio Scolari,
Commentario, Bellinzona 1996, pag. 100 seg.). Con questo rimedio il Comune può inoltre fare valere, a titolo accessorio, la pretesa violazione di diritti costituzionali in stretta connessione con l'autonomia comunale (DTF 129 I 313 consid. 4.1 e rinvii).
1.2 Secondo la giurisprudenza relativa all'art. 88

OG, il ricorso di diritto pubblico presuppone un interesse pratico e attuale all'annullamento del giudizio impugnato (DTF 128 I 136 consid. 1.3, 127 III 429 consid. 1b, 41 consid. 2b e rinvii). Quest'esigenza assicura, nell'interesse dell'economia processuale, che il Tribunale federale si pronunci su questioni concrete e non soltanto teoriche (DTF 125 I 394 consid. 4a). Esso può rinunciare eccezionalmente all'esigenza di un interesse pratico e attuale, ed esaminare comunque il ricorso, solo quando i quesiti sollevati si potrebbero ripetere in qualsiasi momento nelle stesse o in analoghe circostanze e un tempestivo esame da parte del giudice costituzionale sarebbe pressoché impossibile; occorre inoltre che esista un interesse pubblico sufficientemente importante per risolverli (DTF 127 III 429 consid. 1b pag. 432, 126 I 250 consid. 1b, 125 I 394 consid. 4b).
1.3 Secondo l'art. 3 della legge cantonale sul coordinamento pianificatorio e finanziario in materia di infrastrutture e di servizi di trasporto, del 12 marzo 1997, il piano cantonale dei trasporti (PCT) è lo strumento per promuovere e organizzare la politica cantonale dei trasporti, garantendo il coordinamento e l'integrazione con le procedure speciali (cpv. 1). Il PCT può essere elaborato ed approvato a tappe per singoli comprensori regionali (cpv. 2). Secondo l'art. 7 di tale normativa, esso è adottato dal Consiglio di Stato, che lo integra nel piano direttore cantonale secondo la procedura definita dalla legge cantonale di applicazione della LPT, del 23 maggio 1990. Giusta l'art. 11 cpv. 1 della legge cantonale sulle strade, del 23 marzo 1983 (LStr), gli indirizzi della pianificazione cantonale dei trasporti sono concretati dai piani generali (cfr. anche la stessa disposizione nel tenore in vigore fino al 24 aprile 1997, secondo cui i piani generali sviluppano e precisano le previsioni del piano direttore). Il piano generale delle strade segue quindi, di principio, la fase di adozione della pianificazione direttrice (cfr. DTF 116 Ib 418 pag. 421) e rappresenta la fase della pianificazione particolare di carattere operativo
(cfr. sentenze 1A.45/2001 del 20 settembre 2001 nella causa Comune di Ligornetto, consid. 2b, pubblicata in RDAT I-2002, n. 56, pag. 362 segg. e 1A.190/1996, citata, consid. 2b, entrambe con riferimento a Vinicio Malfanti, Considerazioni sulle principali modifiche della legge cantonale sulle strade, in RDAT I-1995, pag. 269 segg., in particolare n. 2.2, pag. 271).
Ora, come si è visto, il piano generale riguardante il tracciato litigioso è stato approvato dal Gran Consiglio il 16 aprile 1996, contestualmente alla reiezione dei ricorsi presentati contro di esso, ed è quindi entrato in vigore (cfr. i previgenti cpv. 6 e 7 dell'art. 56 LStr in relazione con l'art. 56a cpv. 1 LStr, in vigore dal 15 marzo 1995). Inoltre, con le citate sentenze del 19 agosto 1998 e del 13 gennaio 1999, questa Corte ha respinto in quanto ammissibili i gravami presentati contro la decisione parlamentare di approvazione. La possibilità di adottare piani generali delle strade fino all'adozione della pianificazione direttrice è d'altra parte esplicitamente prevista dall'art. 56 LStr sia nel tenore attuale sia in quello previgente, allora applicabile (cfr. il messaggio n. 2601 del 4 maggio 1982 del Consiglio di Stato concernente il progetto di legge sulle strade, pag. 2506). Risulta pertanto che, al momento dell'adozione della scheda di piano direttore litigiosa, l'opera stradale interessata era già oggetto di un piano generale approvato, idoneo a esplicare effetti giuridici. Essendo la procedura per la realizzazione del tratto stradale da Stabio-est al Gaggiolo in una fase pianificatoria successiva a quella
direttrice, al ricorrente non può quindi essere riconosciuto un interesse pratico ed attuale a contestare in questa sede la scheda di coordinamento litigiosa, l'esame del gravame avendo a questo punto una portata essenzialmente teorica. Né sono, in concreto, realizzati i motivi per potere eccezionalmente rinunciare all'esigenza di un interesse pratico ed attuale: le questioni sollevate nel ricorso potranno in effetti, dandosene i presupposti, ancora essere esaminate tempestivamente nel singolo caso, qualora dovessero ripresentarsi.
1.4 Il ricorrente riconosce di avere appoggiato in passato la realizzazione del progetto stradale, che godeva allora di un ampio sostegno generale. Nel frattempo la situazione sarebbe però mutata, poiché il traffico pesante lungo l'arco alpino sarebbe aumentato in modo rilevante, creando problemi dal profilo della mobilità, della sicurezza e della salute della popolazione. La percezione dei cittadini riguardo alle problematiche del traffico stradale sarebbe quindi cambiata, tanto che l'opera è ora avversata dalla maggioranza di essi.
L'attuale posizione del ricorrente è di per sé comprensibile. Tuttavia, con riferimento a quanto esposto al considerando precedente, tali argomentazioni non fondano, di principio, un interesse pratico ed attuale per il ricorrente a impugnare in questa sede il provvedimento litigioso. Comunque, risulta che, nell'ambito della procedura di allestimento del piano generale, gli aspetti legati all'aumento del traffico sono stati avvertiti e considerati dalle diverse Autorità, le quali nemmeno hanno trascurato la circostanza che attraverso questo collegamento si sarebbe realizzata anche un'ulteriore possibilità di sbocco verso sud per il traffico pesante. Tra le giustificazioni dell'opera erano infatti pure stati addotti l'alleggerimento del flusso di traffico pesante che fa capo alla dogana di Chiasso e l'assorbimento parziale dell'aumento globale di traffico previsto per gli anni successivi (cfr. sentenza 1A.190/1996, citata, consid. 7). Del resto, vista l'importanza e la posizione dell'asse stradale di collegamento, considerato anche nell'ottica dell'assetto viario del Mendrisiotto e verso l'Italia, un aumento del traffico negli anni futuri era senz'altro prevedibile anche per il ricorrente già in occasione dell'allestimento del piano
generale (cfr. sentenza 1E.21/1999 del 27 agosto 2001, consid. 4c, pubblicata in RDAT I-2002, n. 61, pag. 408 segg.). In tali condizioni, non si può quindi ritenere che le circostanze che avevano giustificato l'adozione di tale piano siano così radicalmente mutate da dovere ora ammettere un interesse pratico ed attuale del ricorrente alla disamina del presente gravame.
2.
Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico deve essere dichiarato inammissibile in applicazione dell'art. 88

OG. Vista la natura della controversia e considerato che non sono direttamente in discussione interessi pecuniari del Comune ricorrente, si rinuncia a prelevare una tassa di giustizia (art. 156 cpv. 2 OG).

Per questi motivi, il Tribunale federale pronuncia:
1.
Il ricorso è inammissibile.
2.
Non si preleva una tassa di giustizia.
3.
Comunicazione al patrocinatore del ricorrente, al Consiglio di Stato e al Gran Consiglio del Cantone Ticino.
Losanna, 14 aprile 2004
In nome della I Corte di diritto pubblico
del Tribunale federale svizzero
Il presidente: Il cancelliere:

SR 700 Legge federale del 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (Legge sulla pianificazione del territorio, LPT) - Legge sulla pianificazione del territorio LPT Art. 34 Diritto federale - 1 I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
¹	I rimedi giuridici proponibili dinanzi alle autorità federali sono retti dalle disposizioni generali sull'amministrazione della giustizia federale.
²	I Cantoni e i Comuni sono legittimati a ricorrere contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti:
^a	le indennità per restrizioni della proprietà (art. 5);
^b	la conformità alla destinazione della zona di edifici o impianti fuori della zona edificabile;
^c	le autorizzazioni ai sensi degli articoli 24-24d81 e 37a.82
³	L'Ufficio federale dell'agricoltura è legittimato a ricorrere contro le decisioni riguardanti progetti che richiedono superfici per l'avvicendamento delle colture.83

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 11 Soggiorno con attività lucrativa - 1 Lo straniero che intende esercitare un'attività lucrativa in Svizzera necessita di un permesso indipendentemente dalla durata del soggiorno. Il permesso va richiesto all'autorità competente per il luogo di lavoro previsto.
¹	Lo straniero che intende esercitare un'attività lucrativa in Svizzera necessita di un permesso indipendentemente dalla durata del soggiorno. Il permesso va richiesto all'autorità competente per il luogo di lavoro previsto.
²	È considerata attività lucrativa, poco importa se svolta a titolo gratuito od oneroso, qualsiasi attività dipendente o indipendente normalmente esercitata dietro compenso.
³	Se si tratta di attività lucrativa dipendente, il permesso dev'essere chiesto dal datore di lavoro.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 56 Ripartizione dei compiti - 1 Il Consiglio federale definisce la politica d'integrazione nei settori di competenza della Confederazione. Provvede affinché i servizi federali adottino, insieme alle autorità cantonali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione.
¹	Il Consiglio federale definisce la politica d'integrazione nei settori di competenza della Confederazione. Provvede affinché i servizi federali adottino, insieme alle autorità cantonali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione.
²	La SEM coordina i provvedimenti dei servizi federali miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione, in particolare nei settori della sicurezza sociale, della formazione professionale, della formazione continua e della sanità. I servizi federali coinvolgono la SEM nelle attività con potenziali ripercussioni sull'integrazione.
³	La SEM assicura lo scambio d'informazioni e di esperienze con i Cantoni, i Comuni e gli altri soggetti coinvolti.
⁴	I Cantoni definiscono la politica d'integrazione nei settori di loro competenza. Provvedono affinché le autorità cantonali adottino, insieme alle autorità comunali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione. Designano un servizio che funga da interlocutore della SEM per le questioni inerenti all'integrazione e assicurano lo scambio d'informazioni e di esperienze con i Comuni.
⁵	In collaborazione con i Cantoni, la SEM verifica periodicamente l'integrazione della popolazione straniera e assicura la garanzia della qualità in materia di promozione dell'integrazione.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 56 Ripartizione dei compiti - 1 Il Consiglio federale definisce la politica d'integrazione nei settori di competenza della Confederazione. Provvede affinché i servizi federali adottino, insieme alle autorità cantonali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione.
¹	Il Consiglio federale definisce la politica d'integrazione nei settori di competenza della Confederazione. Provvede affinché i servizi federali adottino, insieme alle autorità cantonali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione.
²	La SEM coordina i provvedimenti dei servizi federali miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione, in particolare nei settori della sicurezza sociale, della formazione professionale, della formazione continua e della sanità. I servizi federali coinvolgono la SEM nelle attività con potenziali ripercussioni sull'integrazione.
³	La SEM assicura lo scambio d'informazioni e di esperienze con i Cantoni, i Comuni e gli altri soggetti coinvolti.
⁴	I Cantoni definiscono la politica d'integrazione nei settori di loro competenza. Provvedono affinché le autorità cantonali adottino, insieme alle autorità comunali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione. Designano un servizio che funga da interlocutore della SEM per le questioni inerenti all'integrazione e assicurano lo scambio d'informazioni e di esperienze con i Comuni.
⁵	In collaborazione con i Cantoni, la SEM verifica periodicamente l'integrazione della popolazione straniera e assicura la garanzia della qualità in materia di promozione dell'integrazione.

SR 142.20 Legge federale del 16 dicembre 2005 sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI) LStrI Art. 56 Ripartizione dei compiti - 1 Il Consiglio federale definisce la politica d'integrazione nei settori di competenza della Confederazione. Provvede affinché i servizi federali adottino, insieme alle autorità cantonali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione.
¹	Il Consiglio federale definisce la politica d'integrazione nei settori di competenza della Confederazione. Provvede affinché i servizi federali adottino, insieme alle autorità cantonali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione.
²	La SEM coordina i provvedimenti dei servizi federali miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione, in particolare nei settori della sicurezza sociale, della formazione professionale, della formazione continua e della sanità. I servizi federali coinvolgono la SEM nelle attività con potenziali ripercussioni sull'integrazione.
³	La SEM assicura lo scambio d'informazioni e di esperienze con i Cantoni, i Comuni e gli altri soggetti coinvolti.
⁴	I Cantoni definiscono la politica d'integrazione nei settori di loro competenza. Provvedono affinché le autorità cantonali adottino, insieme alle autorità comunali competenti, provvedimenti miranti a promuovere l'integrazione e a proteggere contro la discriminazione. Designano un servizio che funga da interlocutore della SEM per le questioni inerenti all'integrazione e assicurano lo scambio d'informazioni e di esperienze con i Comuni.
⁵	In collaborazione con i Cantoni, la SEM verifica periodicamente l'integrazione della popolazione straniera e assicura la garanzia della qualità in materia di promozione dell'integrazione.