1C_278/2007 - 2008-02-14 - Aménagement public et droit public des constructions - dérogation au règlement d'aménagement communal

Tribunale federale
Tribunal federal

{T 0/2}
1C_278/2007

Arrêt du 14 février 2008
Ire Cour de droit public

Composition
MM. les Juges Féraud, Président, Aeschlimann et Fonjallaz.
Greffier: M. Rittener.

Parties
A.________ et B.________,
recourants, représentés par Me Pierre Heinis, avocat,

contre

C.________ et D.________,
intimés,
Commune de Neuchâtel, 2001 Neuchâtel 1,
Département de la gestion du territoire,
Château, 2001 Neuchâtel 1.

Objet
dérogation au règlement d'aménagement communal,

recours contre l'arrêt du Tribunal administratif du canton de Neuchâtel du 9 août 2007.

Faits:

A.
C.________ et D.________ sont propriétaires de la parcelle n° 7342 du registre foncier de la commune de Neuchâtel. Ce bien-fonds, sis en zone à bâtir, supporte une maison d'habitation construite dans les années 1950. Le 20 décembre 2004, C.________ et D.________ ont déposé une demande de permis de construire pour la transformation et la surélévation de cet immeuble. Selon le règlement d'aménagement communal du 2 février 1998, la parcelle n° 7342 est classée dans la zone d'habitation ONC (ordre non contigu) 0.8, qui impose un indice d'utilisation minimum de 0.5 (art. 85 du règlement). La surélévation projetée permettant d'atteindre un indice d'utilisation de 0.33 seulement, les prénommés ont sollicité une dérogation au sens de l'art. 40 al. 1 de la loi cantonale sur les constructions (LConstr.; RS/NE 720.0).
A.________ et B.________, propriétaires de la parcelle voisine n° 7341, ont formé opposition contre ce projet. Ils relevaient en substance que l'indice d'utilisation minimum n'était pas respecté et ils se prévalaient d'une servitude inscrite au registre foncier. Ils invoquaient également une atteinte à leur vue et une perte d'intimité en raison de nouvelles fenêtres donnant sur leur terrasse. Par décision du 3 novembre 2005, le Département de la gestion du territoire du canton de Neuchâtel (ci-après: le département) a levé l'opposition des époux A.________ et B.________ et a accordé la dérogation demandée. Il a notamment considéré que, s'agissant d'une transformation qui n'est pas d'une importance telle qu'elle doive être assimilée à une construction nouvelle, il serait disproportionné d'exiger le respect de l'indice d'utilisation minimum. De plus, une telle exigence aurait pour effet d'empêcher toute densification au-dessous du minimum prescrit. Quant à la question du respect de la servitude, elle relevait de la compétence du juge civil.

B.
A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision devant le Tribunal administratif du canton de Neuchâtel, qui a rejeté le recours par arrêt du 9 août 2007. En substance, le Tribunal a considéré que les conditions d'une dérogation au sens de l'art. 40 al. 1 LConstr. étaient réunies, que le projet ne portait pas atteinte à l'intimité des époux A.________ et B.________ et que la question du respect de la servitude relevait en l'espèce de la compétence du juge civil.

C.
Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.________ et B.________ demandent au Tribunal fédéral d'annuler cet arrêt. Ils se plaignent d'une application arbitraire de l'art. 40 al. 1 LConstr. ainsi que d'une constatation arbitraire des faits (art. 9 Cst.) et ils demandent le respect de la servitude. Ils sollicitent en outre une inspection des lieux. La commune de Neuchâtel, C.________ et D.________ ont renoncé à formuler des observations. Le Tribunal administratif se réfère aux considérants de son arrêt et conclut au rejet du recours. Le département cantonal de la gestion du territoire s'est déterminé; il conclut également au rejet du recours.

Considérant en droit:

1.
Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 133 I 206 consid. 2 p. 210; 132 I 140 consid. 1.1 p. 142; 130 I 312 consid. 1 p. 317 et les arrêts cités).

2.
Dirigé contre une décision rendue dans le domaine du droit public des constructions, le recours est recevable comme recours en matière de droit public conformément aux art. 82 ss de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). Aucune des exceptions prévues à l'art. 83 LTF n'est réalisée.

3.
Selon l'art. 90 LTF, le recours devant le Tribunal fédéral est ouvert contre les décisions finales, c'est-à-dire contre les décisions qui mettent fin à la procédure. En l'occurrence, la décision litigieuse - confirmée par l'arrêt attaqué - est la décision du 3 novembre 2005 par laquelle le département a levé l'opposition des recourants et accordé la dérogation demandée. Or, aux termes de l'art. 40 al. 2 LConstr., les dérogations sont accordées par le Conseil communal, après l'approbation du département. C'est également le Conseil communal qui est compétent pour délivrer le permis de construire (art. 29 LConstr.), raison pour laquelle le département a pris soin de préciser que sa décision ne constituait pas à elle seule une autorisation de construire. Il s'ensuit que la décision litigieuse ne met pas un terme à la procédure et qu'elle revêt un caractère incident (cf. arrêts non publiés 1P.652/1997 du 8 décembre 1997 consid. 2d; 1A.114/1996 du 18 décembre 1996 consid. 1c).

3.1 Conformément à l'art. 93 al. 1 LTF, le recours n'est ouvert contre une décision incidente que si celle-ci peut causer un préjudice irréparable (let. a) ou si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse (let. b). Cette dernière condition n'entre pas en considération en l'espèce, de sorte qu'il convient uniquement d'examiner si la décision litigieuse est susceptible de causer un préjudice irréparable aux recourants.

3.2 L'art. 93 al. 1 let. a LTF reprend la règle de l'art. 87 al. 2 OJ, qui était applicable en matière de recours de droit public (Message du Conseil fédéral concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale du 28 février 2001, FF 2001 p. 4131). Selon la jurisprudence relative à l'art. 87 al. 2 OJ, un préjudice irréparable s'entendait exclusivement d'un dommage juridique qui ne pouvait pas être réparé ultérieurement, notamment par le jugement final (ATF 131 I 57 consid. 1 p. 59; 118 II 369 consid. 1 p. 371; 117 Ia 396 consid. 1 p. 398; 116 Ia 442 consid. 1c p. 446 et les références). En revanche, pour attaquer une décision incidente par la voie du recours de droit administratif, il n'était pas nécessaire que ce dommage soit de nature juridique (art. 45 aPA en relation avec les art. 97 OJ et 5 PA; cf. ATF 130 II 149 consid. 1.1 p. 153; 120 Ib 97 consid. 1c p. 100 et les références); il ne suffisait cependant pas que le recourant veuille seulement éviter la prolongation de la procédure ou un accroissement des frais de celle-ci (ATF 120 Ib 97 consid. 1c p. 100; 116 Ib 344 consid. 1c p. 347 s.).
Dans des arrêts rendus en matière civile et en matière pénale, le Tribunal fédéral a considéré que le préjudice irréparable au sens de l'art. 93 al. 1 let. a LTF devait être de nature juridique, comme sous l'empire de l'art. 87 al. 2 OJ (ATF 133 III 629 consid. 2.3.1 p. 632; 133 IV 288 consid. 3.1 p. 291; 133 V 645 consid. 2.1 et les références). Cela étant, certains auteurs soutiennent qu'un préjudice de fait serait suffisant en matière administrative (voir notamment en ce sens: Felix Uhlmann in Basler Kommentar - Bundesgerichtsgesetz, Bâle 2008, n. 4 ad art. 93 al. 1 LTF; Heinz Aemisegger, Der Beschwerdegang in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer (éd.), Die Reorganisation der Bundesrechtspflege - Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St-Gall 2006, p. 126; cf. 133 V 477 consid. 5.2 p. 483). Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner ces questions plus avant, dans la mesure où, dans le cas d'espèce, les recourants ne subissent même pas un préjudice de fait au sens de la jurisprudence relative à l'ancien recours de droit administratif.

3.3 En effet, comme relevé ci-dessus, c'est le Conseil communal qui est compétent pour délivrer le permis de construire (art. 29 LConstr.). Cette autorité statuera sur tous les aspects du projet et ne se limitera pas à la question de la dérogation litigieuse; elle reste en outre libre de refuser le permis pour d'autres motifs. Quoi qu'il en soit, la construction du projet contesté ne pourra pas débuter avant la délivrance du permis de construire, de sorte que les recourants ne subissent en l'état aucun préjudice du fait de la décision litigieuse. Il n'y a donc pas lieu d'entrer en matière à ce stade de la procédure d'autorisation de construire. Une telle solution satisfait au principe de l'économie de la procédure, qui veut que le Tribunal fédéral statue en un seul arrêt sur l'ensemble du litige qui lui est soumis. En l'occurrence, il apparaît à première vue que les recourants pourront le cas échéant contester le permis de construire auprès du Conseil d'Etat, puis devant le Tribunal administratif (art. 52 LConstr.) et s'ils devaient poursuivre leurs démarches jusque devant le Tribunal fédéral, ils auront la faculté d'attaquer l'arrêt du 9 août 2007 confirmant la dérogation simultanément avec la décision finale de dernière instance
cantonale concernant les autres aspects de l'autorisation de construire (art. 93 al. 3 LTF).

4.
Il s'ensuit que le recours doit être déclaré irrecevable. Les recourants, qui succombent, doivent supporter les frais de la présente procédure (art. 66 al. 1 LTF). Il n'y a pas lieu d'accorder des dépens aux intimés, qui ne se sont pas déterminés (art. 68 al. 1 et 2 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce:

1.
Le recours est irrecevable.

2.
Les frais judiciaires, arrêtés à 2000 fr., sont mis à la charge des recourants.

3.
Il n'est pas alloué de dépens.

4.
Le présent arrêt est communiqué aux parties, à la commune de Neuchâtel ainsi qu'au Département de la gestion du territoire et au Tribunal administratif du canton de Neuchâtel.
Lausanne, le 14 février 2008
Au nom de la Ire Cour de droit public
du Tribunal fédéral suisse
Le Président: Le Greffier:

Féraud Rittener

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 40 Suisses et Suissesses de l'étranger - 1 La Confédération contribue à renforcer les liens qui unissent les Suisses et les Suissesses de l'étranger entre eux et à la Suisse. Elle peut soutenir les organisations qui poursuivent cet objectif.
¹	La Confédération contribue à renforcer les liens qui unissent les Suisses et les Suissesses de l'étranger entre eux et à la Suisse. Elle peut soutenir les organisations qui poursuivent cet objectif.
²	Elle légifère sur les droits et les devoirs des Suisses et des Suissesses de l'étranger, notamment sur l'exercice des droits politiques au niveau fédéral, l'accomplissement du service militaire et du service de remplacement, l'assistance des personnes dans le besoin et les assurances sociales.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 82 Principe - Le Tribunal fédéral connaît des recours:
^a	contre les décisions rendues dans des causes de droit public;
^b	contre les actes normatifs cantonaux;
^c	qui concernent le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 83 Exceptions - Le recours est irrecevable contre:
^a	les décisions concernant la sûreté intérieure ou extérieure du pays, la neutralité, la protection diplomatique et les autres affaires relevant des relations extérieures, à moins que le droit international ne confère un droit à ce que la cause soit58 jugée par un tribunal;
^b	les décisions relatives à la naturalisation ordinaire;
^c	les décisions en matière de droit des étrangers qui concernent:
^c1	l'entrée en Suisse,
^c2	une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit,
^c3	l'admission provisoire,
^c4	l'expulsion fondée sur l'art. 121, al. 2, de la Constitution ou le renvoi,
^c5	les dérogations aux conditions d'admission,
^c6	la prolongation d'une autorisation frontalière, le déplacement de la résidence dans un autre canton, le changement d'emploi du titulaire d'une autorisation frontalière et la délivrance de documents de voyage aux étrangers sans pièces de légitimation;
^d	les décisions en matière d'asile qui ont été rendues:
^d1	par le Tribunal administratif fédéral, sauf celles qui concernent des personnes visées par une demande d'extradition déposée par l'État dont ces personnes cherchent à se protéger,
^d2	par une autorité cantonale précédente et dont l'objet porte sur une autorisation à laquelle ni le droit fédéral ni le droit international ne donnent droit;
^e	les décisions relatives au refus d'autoriser la poursuite pénale de membres d'autorités ou du personnel de la Confédération;
^f	les décisions en matière de marchés publics:
^fbis	les décisions du Tribunal administratif fédéral concernant les décisions visées à l'art. 32i de la loi fédérale du 20 mars 2009 sur le transport de voyageurs65;
^f1	si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe; sont réservés les recours concernant des marchés du Tribunal administratif fédéral, du Tribunal pénal fédéral, du Tribunal fédéral des brevets, du Ministère public de la Confédération et des autorités judiciaires supérieures des cantons, ou
^f2	si la valeur estimée du marché à adjuger est inférieure à la valeur seuil déterminante visée à l'art. 52, al. 1, et fixée à l'annexe 4, ch. 2, de la loi fédérale du 21 juin 2019 sur les marchés publics63;
^g	les décisions en matière de rapports de travail de droit public qui concernent une contestation non pécuniaire, sauf si elles touchent à la question de l'égalité des sexes;
^h	les décisions en matière d'entraide administrative internationale, à l'exception de l'assistance administrative en matière fiscale;
ⁱ	les décisions en matière de service militaire, de service civil ou de service de protection civile;
^j	les décisions en matière d'approvisionnement économique du pays qui sont prises en cas de pénurie grave;
^k	les décisions en matière de subventions auxquelles la législation ne donne pas droit;
^l	les décisions en matière de perception de droits de douane fondée sur le classement tarifaire ou le poids des marchandises;
^m	les décisions sur l'octroi d'un sursis de paiement ou sur la remise de contributions; en dérogation à ce principe, le recours contre les décisions sur la remise de l'impôt fédéral direct ou de l'impôt cantonal ou communal sur le revenu et sur le bénéfice est recevable, lorsqu'une question juridique de principe se pose ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
ⁿ	les décisions en matière d'énergie nucléaire qui concernent:
ⁿ¹	l'exigence d'un permis d'exécution ou la modification d'une autorisation ou d'une décision,
ⁿ²	l'approbation d'un plan de provision pour les coûts d'évacuation encourus avant la désaffection d'une installation nucléaire,
ⁿ³	les permis d'exécution;
^o	les décisions en matière de circulation routière qui concernent la réception par type de véhicules;
^p	les décisions du Tribunal administratif fédéral en matière de télécommunications, de radio et de télévision et en matière postale qui concernent:70
^p1	une concession ayant fait l'objet d'un appel d'offres public,
^p2	un litige découlant de l'art. 11a de la loi du 30 avril 1997 sur les télécommunications71;
^p3	un litige au sens de l'art. 8 de la loi du 17 décembre 2010 sur la poste73;
^q	les décisions en matière de médecine de transplantation qui concernent:
^q1	l'inscription sur la liste d'attente,
^q2	l'attribution d'organes;
^r	les décisions en matière d'assurance-maladie qui ont été rendues par le Tribunal administratif fédéral sur la base de l'art. 3474 de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF)75;
^s	les décisions en matière d'agriculture qui concernent:
^s1	...
^s2	la délimitation de zones dans le cadre du cadastre de production;
^t	les décisions sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, notamment en matière de scolarité obligatoire, de formation ultérieure ou d'exercice d'une profession;
^u	les décisions relatives aux offres publiques d'acquisition (art. 125 à 141 de la loi du 19 juin 2015 sur l'infrastructure des marchés financiers79);
^v	les décisions du Tribunal administratif fédéral en cas de divergences d'opinion entre des autorités en matière d'entraide judiciaire ou d'assistance administrative au niveau national;
^w	les décisions en matière de droit de l'électricité qui concernent l'approbation des plans des installations électriques à courant fort et à courant faible et l'expropriation de droits nécessaires à la construction ou à l'exploitation de telles installations, si elles ne soulèvent pas de question juridique de principe.
^x	les décisions en matière d'octroi de contributions de solidarité au sens de la loi fédérale du 30 septembre 2016 sur les mesures de coercition à des fins d'assistance et les placements extrafamiliaux antérieurs à 198183, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe ou qu'il s'agit d'un cas particulièrement important pour d'autres motifs;
^y	les décisions prises par le Tribunal administratif fédéral dans des procédures amiables visant à éviter une imposition non conforme à une convention internationale applicable dans le domaine fiscal;
^z	les décisions citées à l'art. 71c, al. 1, let. b, de la loi du 30 septembre 2016 sur l'énergie86 concernant les autorisations de construire et les autorisations relevant de la compétence des cantons destinées aux installations éoliennes d'intérêt national qui y sont nécessairement liées, sauf si la contestation soulève une question juridique de principe.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 93 Autres décisions préjudicielles et incidentes - 1 Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
¹	Les autres décisions préjudicielles et incidentes notifiées séparément peuvent faire l'objet d'un recours:
^a	si elles peuvent causer un préjudice irréparable, ou
^b	si l'admission du recours peut conduire immédiatement à une décision finale qui permet d'éviter une procédure probatoire longue et coûteuse.
²	En matière d'entraide pénale internationale et en matière d'asile, les décisions préjudicielles et incidentes ne peuvent pas faire l'objet d'un recours.88 Le recours contre les décisions relatives à la détention extraditionnelle ou à la saisie d'objets et de valeurs est réservé si les conditions de l'al. 1 sont remplies.
³	Si le recours n'est pas recevable en vertu des al. 1 et 2 ou qu'il n'a pas été utilisé, les décisions préjudicielles et incidentes peuvent être attaquées par un recours contre la décision finale dans la mesure où elles influent sur le contenu de celle-ci.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 66 Recouvrement des frais judiciaires - 1 En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
¹	En règle générale, les frais judiciaires sont mis à la charge de la partie qui succombe. Si les circonstances le justifient, le Tribunal fédéral peut les répartir autrement ou renoncer à les mettre à la charge des parties.
²	Si une affaire est liquidée par un désistement ou une transaction, les frais judiciaires peuvent être réduits ou remis.
³	Les frais causés inutilement sont supportés par celui qui les a engendrés.
⁴	En règle générale, la Confédération, les cantons, les communes et les organisations chargées de tâches de droit public ne peuvent se voir imposer de frais judiciaires s'ils s'adressent au Tribunal fédéral dans l'exercice de leurs attributions officielles sans que leur intérêt patrimonial soit en cause ou si leurs décisions font l'objet d'un recours.
⁵	Sauf disposition contraire, les frais judiciaires mis conjointement à la charge de plusieurs personnes sont supportés par elles à parts égales et solidairement.

SR 173.110 Loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF) - Organisation judiciaire LTF Art. 68 Dépens - 1 Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
¹	Le Tribunal fédéral décide, dans son arrêt, si et dans quelle mesure les frais de la partie qui obtient gain de cause sont supportés par celle qui succombe.
²	En règle générale, la partie qui succombe est tenue de rembourser à la partie qui a obtenu gain de cause, selon le tarif du Tribunal fédéral, tous les frais nécessaires causés par le litige.
³	En règle générale, aucuns dépens ne sont alloués à la Confédération, aux cantons, aux communes ou aux organisations chargées de tâches de droit public lorsqu'ils obtiennent gain de cause dans l'exercice de leurs attributions officielles.
⁴	L'art. 66, al. 3 et 5, est applicable par analogie.
⁵	Le Tribunal fédéral confirme, annule ou modifie, selon le sort de la cause, la décision de l'autorité précédente sur les dépens. Il peut fixer lui-même les dépens d'après le tarif fédéral ou cantonal applicable ou laisser à l'autorité précédente le soin de les fixer.