Eidgenössisches Versicherungsgericht
Tribunale federale delle assicurazioni
Tribunal federal d'assicuranzas

Cour des assurances sociales
du Tribunal fédéral

Cause
{T 7}
C 305/01

Arrêt du 22 octobre 2002
IIe Chambre

Composition
MM. les Juges Schön, Président, Ursprung et Frésard. Greffier : M. Métral

Parties
Secrétariat d'Etat à l'économie, Division du marché du travail et de l'assurance-chômage, Bundesgasse 8, 3003 Berne, recourant,

contre

N.________, intimé,

Instance précédente
Commission cantonale de recours en matière d'assurance-chômage, Genève

(Jugement du 16 août 2001)

Faits :
A.
N.________ a présenté une demande de prestations de l'assurance-chômage le 10 octobre 2000, son contrat de travail avec la Société genevoise X.________ ayant été résilié le 24 juillet 2000 pour le 30 septembre de la même année. Par trois décisions séparées du 18 janvier 2001, le Service de placement professionnel de l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève (ci-après : le SPP) l'a suspendu dans l'exercice de son droit à l'indemnité de chômage pour des durées de 10 jours, 5 jours et 15 jours, au motif qu'il n'avait pas effectué de recherches d'emploi respectivement en août et septembre 2000, en novembre 2000 et en décembre 2000.

N.________ s'est adressé au Groupe réclamations de l'Office cantonal de l'emploi (ci-après : le Groupe réclamations), qui a confirmé, par décisions des 18 et 19 avril 2001, les mesures de suspension portant sur les périodes d'août et septembre, ainsi que novembre 2000. Par décision du 21 avril 2001, il a toutefois réduit de 15 à 5 jours la durée de la suspension prononcée pour le défaut de recherches d'emploi en décembre 2000.
B.
Saisie de trois recours de l'assuré contre ces décisions, la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage a, par jugement du 16 août 2001, annulé les décisions entreprises et renvoyé les dossiers au SPP, afin qu'il rende une seule décision de suspension pour l'ensemble des périodes prises en considération.
C.
Le Secrétariat d'Etat à l'économie interjette un recours de droit administratif contre ce jugement, dont il demande l'annulation. N.________ n'a pas déposé de mémoire-réponse, alors que le SPP et le Groupe réclamations proposent l'admission du recours.

Considérant en droit :
1.
L'assuré faisant valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment (art. 17 al. 1

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 17 Pflichten des Versicherten und Kontrollvorschriften - 1 Der Versicherte, der Versicherungsleistungen beanspruchen will, muss mit Unterstützung des zuständigen Arbeitsamtes alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist er verpflichtet, Arbeit zu suchen, nötigenfalls auch ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen können.
1	Der Versicherte, der Versicherungsleistungen beanspruchen will, muss mit Unterstützung des zuständigen Arbeitsamtes alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist er verpflichtet, Arbeit zu suchen, nötigenfalls auch ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen können.
2	Die versicherte Person muss sich möglichst frühzeitig, spätestens jedoch am ersten Tag, für den sie Arbeitslosenentschädigung beansprucht, persönlich zur Arbeitsvermittlung anmelden und von da an die Kontrollvorschriften des Bundesrates befolgen.71
2bis	Die Anmeldung zur Arbeitsvermittlung wird durch die zuständigen Behörden nach den Artikeln 85 und 85b bearbeitet.72
3	Der Versicherte muss eine vermittelte zumutbare Arbeit annehmen. Er hat auf Weisung der zuständigen Amtsstelle:
a	an arbeitsmarktlichen Massnahmen teilzunehmen, die seine Vermittlungsfähigkeit fördern;
b	an Beratungsgesprächen und Informationsveranstaltungen sowie an Fachberatungsgesprächen nach Absatz 5 teilzunehmen; und
c	die Unterlagen für die Beurteilung seiner Vermittlungsfähigkeit oder der Zumutbarkeit einer Arbeit zu liefern.
4	Der Bundesrat kann ältere versicherte Langzeitarbeitslose teilweise von den Versichertenpflichten entbinden.
5	Das Arbeitsamt kann in Einzelfällen eine versicherte Person einer geeigneten öffentlichen oder gemeinnützigen Einrichtung zur beruflichen, sozialen, migrationsspezifischen oder psychologischen Fachberatung zuweisen, sofern sich diese Massnahme aufgrund erfolgter Abklärungen als sinnvoll erweist. Diese Einrichtungen erhalten dafür eine von der Ausgleichsstelle festzulegende Entschädigung.75

LACI).

Aux termes de l'art. 30 al. 1 let. c

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 30 - 1 Der Versicherte ist in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er:
1	Der Versicherte ist in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er:
a	durch eigenes Verschulden arbeitslos ist;
b	zu Lasten der Versicherung auf Lohn- oder Entschädigungsansprüche gegenüber dem bisherigen Arbeitgeber verzichtet hat;
c	sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht;
d	die Kontrollvorschriften oder die Weisungen der zuständigen Amtsstelle nicht befolgt, namentlich eine zumutbare Arbeit nicht annimmt oder eine arbeitsmarktliche Massnahme ohne entschuldbaren Grund nicht antritt, abbricht oder deren Durchführung oder Zweck durch sein Verhalten beeinträchtigt oder verunmöglicht;
e	unwahre oder unvollständige Angaben gemacht oder in anderer Weise die Auskunfts- oder Meldepflicht verletzt hat;
f	Arbeitslosenentschädigung zu Unrecht erwirkt oder zu erwirken versucht hat, oder
g	während der Planungsphase eines Projektes Taggelder bezog (Art. 71a Abs. 1) und nach Abschluss der Planungsphase aus eigenem Verschulden keine selbstständige Erwerbstätigkeit aufnimmt.
2	Die kantonale Amtsstelle verfügt Einstellungen nach Absatz 1 Buchstaben c, d und g sowie nach Absatz 1 Buchstabe e, sofern die Auskunfts- oder Meldepflicht gegenüber ihr oder dem Arbeitsamt verletzt wurde. In den übrigen Fällen verfügen die Kassen.139
3	Die Einstellung gilt nur für Tage, für die der Arbeitslose die Voraussetzungen der Anspruchsberechtigung erfüllt. Sie wird auf die Höchstzahl der Taggelder nach Artikel 27 angerechnet. Die Dauer der Einstellung bemisst sich nach dem Grad des Verschuldens und beträgt je Einstellungsgrund höchstens 60 Tage, im Falle von Absatz 1 Buchstabe g höchstens 25 Tage.140 Der Vollzug der Einstellung fällt binnen sechs Monaten, nachdem die Einstellungsfrist zu laufen begonnen hat, dahin.141
3bis	Der Bundesrat kann eine Mindestdauer der Einstellung vorschreiben.142
4	Stellt eine Kasse einen Arbeitslosen in der Anspruchsberechtigung nicht ein, obwohl ein Einstellungsgrund vorliegt, so verfügt die kantonale Amtsstelle die Einstellung.

LACI, le droit de l'assuré à l'indemnité est suspendu lorsqu'il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable. Cette disposition trouve notamment application lorsque l'assuré n'effectue pas suffisamment de recherches d'emploi pendant le délai de résiliation de son contrat de travail (DTA 1993 no 9 p. 87 consid. 5b, 1993 no 26 p. 184 consid. 2b, 1987 no 2 p. 41 consid. 1).
2.
L'intimé a admis, en procédure cantonale, ne pas avoir effectué de recherches d'emploi pendant le délai de résiliation de son contrat de travail, soit du 25 juillet au 30 septembre 2000, ainsi qu'au cours des mois de novembre et décembre 2000. Les premiers juges ont considéré qu'il n'encourait qu'une seule mesure de suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité de chômage, dont il convenait de fixer la durée au terme d'une appréciation globale de son comportement pour l'ensemble des mois d'août à décembre 2000.
3.
3.1 La suspension du droit à l'indemnité de chômage prévue à l'art. 30

SR 837.0 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG) - Arbeitslosenversicherungsgesetz AVIG Art. 30 - 1 Der Versicherte ist in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er:
1	Der Versicherte ist in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er:
a	durch eigenes Verschulden arbeitslos ist;
b	zu Lasten der Versicherung auf Lohn- oder Entschädigungsansprüche gegenüber dem bisherigen Arbeitgeber verzichtet hat;
c	sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht;
d	die Kontrollvorschriften oder die Weisungen der zuständigen Amtsstelle nicht befolgt, namentlich eine zumutbare Arbeit nicht annimmt oder eine arbeitsmarktliche Massnahme ohne entschuldbaren Grund nicht antritt, abbricht oder deren Durchführung oder Zweck durch sein Verhalten beeinträchtigt oder verunmöglicht;
e	unwahre oder unvollständige Angaben gemacht oder in anderer Weise die Auskunfts- oder Meldepflicht verletzt hat;
f	Arbeitslosenentschädigung zu Unrecht erwirkt oder zu erwirken versucht hat, oder
g	während der Planungsphase eines Projektes Taggelder bezog (Art. 71a Abs. 1) und nach Abschluss der Planungsphase aus eigenem Verschulden keine selbstständige Erwerbstätigkeit aufnimmt.
2	Die kantonale Amtsstelle verfügt Einstellungen nach Absatz 1 Buchstaben c, d und g sowie nach Absatz 1 Buchstabe e, sofern die Auskunfts- oder Meldepflicht gegenüber ihr oder dem Arbeitsamt verletzt wurde. In den übrigen Fällen verfügen die Kassen.139
3	Die Einstellung gilt nur für Tage, für die der Arbeitslose die Voraussetzungen der Anspruchsberechtigung erfüllt. Sie wird auf die Höchstzahl der Taggelder nach Artikel 27 angerechnet. Die Dauer der Einstellung bemisst sich nach dem Grad des Verschuldens und beträgt je Einstellungsgrund höchstens 60 Tage, im Falle von Absatz 1 Buchstabe g höchstens 25 Tage.140 Der Vollzug der Einstellung fällt binnen sechs Monaten, nachdem die Einstellungsfrist zu laufen begonnen hat, dahin.141
3bis	Der Bundesrat kann eine Mindestdauer der Einstellung vorschreiben.142
4	Stellt eine Kasse einen Arbeitslosen in der Anspruchsberechtigung nicht ein, obwohl ein Einstellungsgrund vorliegt, so verfügt die kantonale Amtsstelle die Einstellung.

LACI n'a pas un caractère pénal. Elle constitue une sanction de droit administratif destinée à combattre les abus en matière d'assurance-chômage. Comme telle, cette mesure peut être prononcée de manière répétée, sans que soit applicable l'art. 68

SR 311.0 Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 StGB Art. 68 - 1 Ist die Veröffentlichung eines Strafurteils im öffentlichen Interesse, im Interesse des Verletzten oder des Antragsberechtigten geboten, so ordnet sie das Gericht auf Kosten des Verurteilten an.
1	Ist die Veröffentlichung eines Strafurteils im öffentlichen Interesse, im Interesse des Verletzten oder des Antragsberechtigten geboten, so ordnet sie das Gericht auf Kosten des Verurteilten an.
2	Ist die Veröffentlichung eines freisprechenden Urteils oder einer Einstellungsverfügung der Strafverfolgungsbehörde im öffentlichen Interesse, im Interesse des Freigesprochenen oder Entlasteten geboten, so ordnet sie das Gericht auf Staatskosten oder auf Kosten des Anzeigers an.
3	Die Veröffentlichung im Interesse des Verletzten, Antragsberechtigten, Freigesprochenen oder Entlasteten erfolgt nur auf deren Antrag.
4	Das Gericht bestimmt Art und Umfang der Veröffentlichung.

CP (ATF 123 V 151 consid. 1c). Plusieurs mesures de suspension distinctes peuvent ainsi être prononcées, sauf - et exceptionnellement - en présence de manquements qui procèdent d'une volonté unique et qui, se trouvant dans un rapport étroit de connexité matérielle et temporelle, apparaissent comme l'expression d'un seul et même comportement (DTA 1999 no 33 p. 197 sv. consid. 3b, 1993 no 3 p. 22 consid. 3d et p. 25 consid. 5b; arrêt non publié F. du 25 novembre 1997 [C 61/97] consid. 5a).
3.2 En ce qui concerne plus particulièrement les mesures de suspension en raison de recherches d'emploi insuffisantes, le Tribunal fédéral des assurances a admis, avant l'abrogation de la loi fédérale du 22 juin 1951 sur l'assurance-chômage (LAC) et l'entrée en vigueur de la LACI, que des décisions de suspension distinctes pouvaient être prises, même rétroactivement, pour chaque mois pendant lequel l'assuré avait contrevenu à ses obligations. Selon la pratique de l'époque, en effet, l'examen des recherches d'emploi effectuées par les personnes assurées était mensuel, bien qu'il n'existât pas de réglementation légale sur ce point (arrêt non publié F. du 16 novembre 1981 [C 114/80]). Il n'y a pas lieu de modifier cette jurisprudence, implicitement confirmée à plusieurs reprises (cf. parmi d'autres, les arrêts non publiés C. du 2 décembre 1999 [C 282/98], O. du 7 octobre 1998 [C 82/98] et B. du 4 décembre 1997 [C 128/97]), d'autant que l'obligation de remettre chaque mois à l'office compétent la preuve des efforts entrepris en vue de trouver un emploi est aujourd'hui expressément prévue par l'art. 26 al. 2

SR 837.02 Verordnung vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsverordnung, AVIV) - Arbeitslosenversicherungsverordnung AVIV Art. 26 Persönliche Arbeitsbemühungen der versicherten Person - (Art. 40 und 43 ATSG, 17 Abs. 1 und 30 Abs. 1 Bst. c AVIG)
1	Die versicherte Person muss sich gezielt um Arbeit bemühen, in der Regel in Form einer ordentlichen Bewerbung.
2	Sie muss den Nachweis der Arbeitsbemühungen für jede Kontrollperiode spätestens am fünften Tag des folgenden Monats oder am ersten auf diesen Tag folgenden Werktag einreichen. Die Arbeitsbemühungen werden nicht mehr berücksichtigt, wenn sie die Frist verstreichen lässt und keinen entschuldbaren Grund geltend macht.
3	Die zuständige Amtsstelle überprüft die Arbeitsbemühungen der versicherten Person monatlich.

OACI (cf. également art. 26 al. 3

SR 837.02 Verordnung vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsverordnung, AVIV) - Arbeitslosenversicherungsverordnung AVIV Art. 26 Persönliche Arbeitsbemühungen der versicherten Person - (Art. 40 und 43 ATSG, 17 Abs. 1 und 30 Abs. 1 Bst. c AVIG)
1	Die versicherte Person muss sich gezielt um Arbeit bemühen, in der Regel in Form einer ordentlichen Bewerbung.
2	Sie muss den Nachweis der Arbeitsbemühungen für jede Kontrollperiode spätestens am fünften Tag des folgenden Monats oder am ersten auf diesen Tag folgenden Werktag einreichen. Die Arbeitsbemühungen werden nicht mehr berücksichtigt, wenn sie die Frist verstreichen lässt und keinen entschuldbaren Grund geltend macht.
3	Die zuständige Amtsstelle überprüft die Arbeitsbemühungen der versicherten Person monatlich.

et 27a

SR 837.02 Verordnung vom 31. August 1983 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsverordnung, AVIV) - Arbeitslosenversicherungsverordnung AVIV Art. 27a Kontrollperiode - (Art. 18a AVIG)89

OACI).
4.
Après avoir négligé d'effectuer des recherches d'emploi pendant le délai de résiliation de son contrat de travail, ce qui justifie une première mesure de suspension dans l'exercice du droit à l'indemnité de chômage, l'intimé a entrepris plusieurs démarches en vue de trouver du travail, de manière à remplir provisoirement ses obligations vis-à-vis de l'assurance-chômage. Il lui appartenait toutefois de poursuivre ses efforts pendant les mois de novembre et décembre 2000, sans quoi il encourait de nouvelles mesures de suspension pour chacune de ces périodes de contrôle, conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus (consid. 3). Les trois décisions administratives litigieuses étaient donc en principe justifiées, contrairement à l'avis des premiers juges, le SPP et le Groupe réclamations n'ayant par ailleurs pas fait un usage critiquable de leur pouvoir d'appréciation en fixant la durée de la suspension à 10 jours pour les mois d'août et septembre 2000, 5 jours pour le mois de novembre 2000, et 5 jours pour le mois de décembre 2000 (après rectification, par le Groupe réclamations, de la sanction prononcée par le SPP).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral des assurances prononce :

1.
Le recours est admis et le jugement du 16 août 2001 de la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage est annulé.
2.
Il n'est pas perçu de frais de justice.
3.
Le présent arrêt sera communiqué aux parties, à la Commission cantonale genevoise de recours en matière d'assurance-chômage ainsi qu'au Service de placement et au Groupe réclamations de l'Office cantonal de l'emploi du canton de Genève.
Lucerne, le 22 octobre 2002

Au nom du Tribunal fédéral des assurances
Le Président de la IIe Chambre: Le Greffier: