1994-26-189-195 - 1993-12-13 - Pakistan - Art. 26 - 28 VwVG: Recht auf Akteneinsicht.

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26. Auszug aus dem Urteil der ARK vom 13. Dezember 1993
i.S. S.K., Pakistan

Art. 26 - 28 VwVG: Recht auf Akteneinsicht.

1. Für die Frage, ob ein Aktenstück als intern zu qualifizieren ist und deshalb dem Einsichtsrecht nicht untersteht, ist nicht dessen Bezeichnung als verwaltungsinterne Akte massgebend, sondern dessen objektive Bedeutung für die verfügungswesentliche Sachverhaltsfeststellung (Erw. 2d Bst. aa).

2. Weder die durch das BFF intern erstellte Dokumentenanalyse noch die Botschaftsanfrage bzw. -antwort stellen interne Akten dar; sie unterstehen somit dem Akteneinsichtsrecht (Erw. 2d Bst. bb; vgl. EMARK 1994 Nr. 1).

3. Bekanntgabe des wesentlichen Inhalts eines nicht vollständig offengelegten Dokumentes (Erw. 2d Bst. cc und dd).

Art. 26 à 28 PA : droit de consulter les pièces du dossier.

1. Le point de savoir si une pièce doit être qualifiée de pièce interne - ce qui permettrait de la soustraire au droit de consulter le dossier - ne dépend pas du fait qu'elle a été désignée comme telle, mais de sa portée objective dans la constatation des faits essentiels à la décision (consid. 2d, let. aa).

2. Ni une analyse de document élaborée à l'intérieur de l'ODR ni le questionnaire adressé à une représentation suisse à l'étranger, respectivement la réponse de celle-ci, ne constituent des pièces internes. De tels documents sont donc soumis au droit de consulter le dossier (consid. 2d, let. bb; cf. JICRA 1994 no 1).

3. Communication du contenu essentiel d'un document partiellement confidentiel (consid. 2d, let. cc et dd).

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Artt. 26 a 28 PA: diritto di esaminare gli atti.

1. La questione di sapere se un documento debba essere qualificato d'interno - e pertanto non sia dato un diritto alla consultazione - non dipende dalla sua designazione, ma dalla sua importanza per l'accertamento dei fatti giuridicamente rilevanti (consid. 2d lett. aa).

2. Né un'analisi interna da parte dell'UFR di un documento presentato dalla parte, né le risultanze di un rapporto d'ambasciata, nonché il relativo questionario delle domande, costituiscono dei documenti interni; essi soggiaciono al diritto di consultazione (consid. 2d lett. bb; GICRA 1994 n. 1).

3. Comunicazione del contenuto essenziale di un documento di cui è stato parzialmente negato l'esame (consid. 2d lett. cc e dd).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

S.K. verliess Pakistan gemäss eigenen Angaben am 25. April 1990 und gelangte am 2. Mai 1990 in die Schweiz, wo er tags darauf ein Asylgesuch stellte. Zur Begründung seines Asylgesuches machte er im wesentlichen geltend, er sei seit 1980 eingetragenes Mitglied der Ahmadiyya-Glaubensgemeinschaft. Wegen seiner Religionszugehörigkeit sei er belästigt und mit dem Tode bedroht worden. Aus denselben Gründen sei sein Laden von Dritten angezündet und er selbst im Jahre 1989 entlassen worden. Schliesslich sei gegen ihn auch noch Strafanzeige wegen Mordes erstattet worden, worauf er Pakistan am 25. April 1990 verlassen habe.

Vor Ort durchgeführte Abklärungen des BFF ergaben, dass S.K., entgegen seiner Aussagen, nicht der Ahmadiyya-Bewegung angehörte.

Dieses Abklärungsergebnis wurde S.K. vom BFF mit Schreiben vom 18. Oktober 1990 unter Fristansetzung zur Vernehmlassung zur Kenntnis gebracht.

Mit Schreiben vom 23. Dezember 1992 forderte das BFF S.K. erneut zur Stellungnahme und zusätzlich zur Beibringung einer Mitgliedschaftsbestätigung des Generalsekretärs von Lahore, welche ebenfalls über das Eintrittsdatum Auskunft zu geben habe, auf.

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Am 1. Februar 1993 gab S.K. ein angeblich von der Jamaat Ahmadia (Lahori-Gruppe) stammendes Bestätigungsschreiben vom 20. Januar 1993 zu den Akten, wonach er seit 1980 aktives Mitglied der Jamaat Ahmadia (Lahori Group) sei und diese finanziell unterstütze. Zusätzlich habe er sich bei der Verbreitung der Jamaat verdient gemacht.

Mit Schreiben vom 16. September 1993 teilte das BFF S.K. mit, Abklärungen in führenden Kreisen der Ahmadiyya-Lahori-Glaubensgemeinschaft hätten ergeben, dass er dieser Glaubensgemeinschaft nicht angehöre.

In seiner Stellungnahme vom 27. September 1993 führte S.K. aus, das Abklärungsergebnis sei für ihn unverständlich. Dies umso mehr, als er den Präsidenten der Lahori Group, Ch. S. A., identisch mit dem Aussteller des schriftlichen Beweisstückes vom 20. Januar 1993, persönlich kenne. Daneben sei er zum Zeitpunkt der Ausreise mit vier weiteren Mitgliedern dieser Gruppe näher bekannt gewesen. Die Abklärungen des BFF seien offenbar anonym erfolgt, und es würde kein Name dafür bürgen, dass die Abklärungen richtig seien. Im Zweifelsfalle sei Ch. S. A. direkt anzufragen, ob er die Mitgliedschaft des Gesuchstellers bestätigen könne. Im übrigen stelle die Verweigerung der Namensbekanntgabe der BFF-Informanten eine Verletzung des rechtlichen Gehörs dar.

Mit Verfügung vom 21. Oktober 1993 lehnte das BFF das Asylgesuch von S.K. ab und ordnete dessen Wegweisung aus der Schweiz an. Zur Begründung führte es im wesentlichen aus, er vermöge mit seinen Vorbringen den Anforderungen an die Glaubwürdigkeit gemäss Artikel 12a AsylG nicht zu genügen. Die Abklärungen in führenden Kreisen der Ahmadiyya-Glaubensgemeinschaft in Pakistan hätten ergeben, dass S.K. dieser Glaubensgemeinschaft nicht angehöre. Die eingereichte Bestätigung vermöge daran nichts zu ändern, sei tatsachenwidrig und widerspreche zudem inhaltlich seinen Aussagen anlässlich der kantonalen Befragung. Zudem stimme die Unterschrift des Dokumentes nicht mit derjenigen überein, die nach gesicherten Erkenntnissen des BFF bei solchen Bestätigungen nur von einer einzigen Person der Ahmadiyya stammen könne. Das Dokument müsse daher als Fälschung eingezogen werden.

Mit Beschwerde vom 25. November 1993 beantragte S.K., die Verfügung des BFF vom 21. Oktober 1993 sei aufzuheben und ihm sei in der Schweiz Asyl zu gewähren.

Die ARK weist die Beschwerde ab.

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Aus den Erwägungen:

2. c) - Der Beschwerdeführer rügt, dass ihm die Vorinstanz willkürlich die Akteneinsicht in verschiedene für den Entscheid wesentliche Dokumente (A4, A5, A9, A10 und A21) verweigert und damit seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe. Diese Dokumente seien unter Ansetzung einer Nachfrist zur Stellungnahme zur Akteneinsicht freizugeben. Die Abklärungsergebisse des BFF bezüglich seiner Ahmadi-Zugehörigkeit seien ihm zudem in inhaltlich ungenügender Weise zur Kenntnis gebracht worden. Mit der eingereichten Bestätigung vom 20. Januar 1993 habe er den Beweis dafür erbracht, dass er seit 1980 Mitglied der Ahmadiyya-Lahori-Group sei, weshalb ihm in der Schweiz politisches Asyl zu erteilen sei.

d) - Mit Zwischenverfügung vom 12. November 1993 wies das BFF das Akteneinsichtsgesuch des Beschwerdeführers bezüglich der Akten A4/2, A5/4, A9/5, A10/1 und A21/2 mit der Begründung ab, es handle sich dabei um interne Akten, welche nach bundesgerichtlicher Praxis dem Akteneinsichtsrecht nicht unterstünden.

aa) - Verwaltungsinterne Akten sind Unterlagen, denen für die Behandlung eines Falles kein Beweischarakter zukommt, welche vielmehr der verwaltungsinternen Meinungsbildung dienen und somit nur für den verwaltungsinternen Gebrauch bestimmt sind. Gemäss Praxis des Bundesgerichts (BGE 115 V 303) lässt sich für solche Akten ein Akteneinsichtsanpruch weder gestützt auf das VwVG noch aufgrund des verfassungsmässigen Mindestschutzes nach Artikel 4 BV ableiten. Ob ein Aktenstück als intern bezeichnet werden kann, entscheidet sich im konkreten Fall nach der objektiven Bedeutung desselben für die verfügungswesentliche Sachverhaltsfeststellung, und nicht nach der Einstufung des Beweismittels durch die Verwaltung als internes Papier (BGE, a.a.O. [vgl. Grundsatzentscheid der ARK vom 20. Dezember 1993 i.S. A.D., EMARK 1994 Nr. 1]). Die Anforderungen an interne Akten vermögen vorliegend nur die Aktenstücke A9 und A10 zu erfüllen. Es handelt sich dabei um einen internen Meinungsaustausch zwischen dem für den Fall verantwortlichen Sachbearbeiter und dem Länderexperten des BFF bezüglich der Frage des weiteren Vorgehens. Diese Dokumente sind somit zu Recht als interne Akten bezeichnet und die Einsichtnahme mit Verweis auf BGE 115 V 303
verweigert worden.

bb) - Die Anfrage betreffend Religionszugehörigkeit vom 24. Juli 1990 (A4/2), die diesbezügliche Antwort vom 9. Oktober 1990 (A5/4) sowie die

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Dokumentenanalyse A21/2 stellen vor diesem Hintergrund keine interne Akten dar, da es sich dabei zum einen um ein verwaltungsinternes Gutachten zu einer streitigen Sachverhaltsfrage (Echtheit der Bestätigung) und zum andern um eine verfügungswesentliche Sachverhaltsfeststellung (Botschaftsanfrage/ Botschaftsantwort bezüglich der Frage der Ahmadiyya-Zugehörigkeit des Beschwerdeführers) handelt, die grundsätzlich dem Akteneinsichtsrecht unterliegen. Die Begründung der Verweigerung der Akteneinsicht des BFF vom 12. November 1993, es handle sich um interne Akten, hält daher bezüglich der Dokumente A4/2, A5/4 und A21/2 näherer Überprüfung nicht stand.

cc) - Nach Artikel 27 Absatz 1 VwVG darf die Einsichtnahme in die Akten verweigert werden, wenn wesentliche Interessen des Bundes oder der Kantone, insbesondere die innere oder äussere Sicherheit der Eidgenossenschaft (Bst. a), wesentliche private Interessen (Bst. b) oder das Interesse einer noch nicht abgeschlossenen amtlichen Untersuchung (Bst. c) die Geheimhaltung erfordern. Wird einer Partei die Einsicht in ein Aktenstück verweigert, muss ihr die Behörde nach Artikel 28 VwVG von seinem wesentlichen Inhalt mündlich oder schriftlich Kenntnis, sowie Gelegenheit geben, sich zu äussern und Gegenbeweismittel zu bezeichnen. Die zuständige Behörde hat für jede Beschränkung des Einsichtsrechts eine Entscheidung im Einzelfall zu treffen, welche die konkreten Gegebenheiten berücksichtigt; sie begeht eine formelle Rechtsverweigerung, wenn sie zum vornherein auf Verweigerung des Rechts auf Akteneinsicht schliesst (BGE 110 Ia 83). Aus diesem Grund ist es unzulässig, grundsätzlich die Einsicht in Botschaftsberichte zu verweigern; vielmehr ist im Einzelfall eine Güterabwägung vorzunehmen (W. Kälin, Grundriss des Asylverfahrens, Basel/Frankfurt a.M. 1990, S. 269). Das Geheimhaltungsinteresse ist hochwertig, wenn es um den Schutz
ausländischer Informanten und Kontaktpersonen geht, die entweder von seiten der ausländischen Behörden oder aber von politischen Gruppierungen, denen der Asylsuchende nahe steht, Repressionen wegen der Zusammenarbeit mit schweizerischen Behörden zu befürchten haben (Kälin, a.a.O., S. 269). Schützenswert sind auch Angaben über Art und Methoden der Informationsbeschaffung der schweizerischen Behörden und ihrer Auslandvertretungen (Kälin, a.a.O., S. 269). Das Interesse der Behörden an der Geheimhaltung von Einzelheiten über bestimmte Ereignisse und Situationen ist gleichfalls schützenswert, um zu verhindern, dass spätere Asylbewerber ohne besondere Mühe erfundene Vorbringen detailgetreu vorbringen können (Kälin, a. a. O., S. 269). Demgegenüber darf die Behörde gemäss Artikel 27 Absatz 1 Buchstabe a VwVG die Einsichtnahme in die Akten unter anderem dann verweigern, wenn wesentliche öffentliche Interessen des Bundes dies erfordern. Soll auf ein solches Aktenstück zum Nachteil der Partei abge-

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stellt werden, ist ihr der wesentliche Inhalt zur Kenntnis zu bringen und Gelegenheit zur Stellungnahme zu bieten (Art. 28 VwVG). Dieser Bestimmung des VwVG ist das BFF hinsichtlich der Aktenstücke A4/2 und A5/4 mit Schreiben vom 18. Oktober 1990 (Mitteilung, dass der Beschwerdeführer nicht zur Religionsgemeinschaft der Ahmadis gehöre) und 16. September 1993 (Mitteilung, dass der Beschwerdeführer entgegen der Bestätigung vom 20. Januar 1993 auch nicht zur Ahmadiyya-Lahori-Group gehöre) rechtsgenüglich nachgekommen. Es verschaffte sich dadurch die Möglichkeit, die mittels Botschaftsanfrage gewonnenen Erkenntnisse ohne Einschränkung im Entscheid zum Nachteil des Beschwerdeführers verwenden zu können.

dd) - Bereits in seiner Mitteilung vom 16. September 1993 hielt das BFF, wenngleich ohne Nennung von Fälschungsmerkmalen, implizit fest, dass es dem Bestätigungsschreiben vom 20. Januar 1993 keinen Beweiswert zumesse und eröffnete so dem Beschwerdeführer die Möglichkeit zur Stellungnahme. In seiner Verfügung vom 21. Oktober 1993 kam das BFF zum Schluss, dass es sich beim Bestätigungsschreiben vom 20. Januar 1993 vorab aus formellen Gründen um eine Fälschung handeln müsse, die gestützt auf Artikel 18d Absatz 2 AsylG einzuziehen sei. Gerichtsnotorisch ist, dass insbesondere Asylbewerber aus Pakistan unter Inanspruchnahme unlauterer Machenschaften behördliche und andere Dokumente zur Stützung ihrer Asylvorträge beibringen. Vor diesem Hintergrund und angesichts des öffentlichen Interesses an der Verhinderung der missbräuchlichen Weitergabe von nicht allgemein zugänglichen Informationen hat das BFF in casu zulässigerweise die Dokumentenanalyse (A21/2) nicht vollständig offengelegt. Gleichzeitig wurden aber die wesentlichen Fälschungsmerkmale durch die Vorinstanz dargelegt.

ee) - Diese Vorgehensweise des BFF ist zu schützen. Der Antrag auf Gewährung von Akteneinsicht unter Ansetzung einer Nachfrist zur Stellungnahme ist demzufolge abzuweisen. Der Beschwerdeführer hatte spätestens mit der Zustellung des vorinstanzlichen Entscheids die Möglichkeit, zu den sich aus der Dokumentenanalyse ergebenden Fälschungsmerkmalen Stellung zu nehmen, womit von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs in dieser Hinsicht nicht mehr die Rede sein kann. Die Vorinstanz muss sich im vorliegenden Fall keine Gehörsverletzungen vorhalten lassen. Bei der vom Beschwerdeführer genannten Person handelt es sich nach gesicherten Erkenntnissen der Asylbehörden nicht um den Generalsekretär der Ahmadiyya-Lahori-Group. Dieser war und ist damit nicht in der Lage, die vom Beschwerdeführer behauptete Ahmadi-Mitgliedschaft zu beweisen. Schliesslich kann selbst aus der Bekanntschaft mit vier angeblichen Ahmadis nicht zwingend der Schluss gezogen wer-

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den, es müsse sich deshalb auch beim Beschwerdeführer um ein Mitglied dieser Glaubensgemeinschaft handeln.

SR 142.31 Legge del 26 giugno 1998 sull'asilo (LAsi) LAsi Art. 12^a Notificazione e recapito nei centri della Confederazione - 1 Nei centri della Confederazione le decisioni sono notificate e le comunicazioni recapitate di persona. Se il richiedente l'asilo è entrato in clandestinità, la notificazione e il recapito sono effettuati secondo l'articolo 12.
¹	Nei centri della Confederazione le decisioni sono notificate e le comunicazioni recapitate di persona. Se il richiedente l'asilo è entrato in clandestinità, la notificazione e il recapito sono effettuati secondo l'articolo 12.
²	Se al richiedente l'asilo è stato assegnato un rappresentante legale, le decisioni sono notificate e le comunicazioni recapitate al fornitore di prestazioni incaricato della rappresentanza legale. Il giorno stesso della ricezione della decisione o della comunicazione, quest'ultimo informa il rappresentante legale designato.
³	Se al richiedente l'asilo non è stato assegnato alcun rappresentante legale, le decisioni sono notificate e le comunicazioni recapitate al richiedente stesso. Un procuratore designato dal richiedente l'asilo è informato senza indugio dell'avvenuta notificazione o dell'avvenuto recapito.
⁴	La notificazione orale e la motivazione sommaria sono disciplinate dall'articolo 12 capoverso 3.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27
¹	L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se:
^a	un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto;
^b	un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto;
^c	l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga.
²	Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto.
³	A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta.

SR 172.021 Legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA) PA Art. 27
¹	L'autorità può negare l'esame degli atti solamente se:
^a	un interesse pubblico importante della Confederazione o del Cantone, in particolare la sicurezza interna o esterna della Confederazione, esiga l'osservanza del segreto;
^b	un interesse privato importante, in particolare d'una controparte, esiga l'osservanza del segreto;
^c	l'interesse di un'inchiesta ufficiale in corso lo esiga.
²	Il diniego d'esame dev'essere ristretto agli atti soggetti a segreto.
³	A una parte non può essere negato l'esame delle sue memorie, dei documenti da essa prodotti come mezzi di prova e delle decisioni notificatele; l'esame dei processi verbali delle sue dichiarazioni le può essere negato soltanto fino alla chiusura dell'inchiesta.