CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
ELEANOR SHARPSTON
presentate il 4 maggio 2017 (1)
Causa C‑18/16
K.
contro
Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie
[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunale dell’Aia, sede di Haarlem, Paesi Bassi)]
«Politica in materia di asilo – Norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale – Direttiva 2013/33/UE – Articolo 9 – Trattenimento – Articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettere a) e b) – Verifica dell’identità o della cittadinanza – Verifica degli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Articoli 6 e 52 – Proporzionalità»
1. Con la domanda di pronuncia pregiudiziale in esame, il rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunale dell’Aia, sede di Haarlem, Paesi Bassi) chiede alla Corte di pronunciarsi sulla validità dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettere a) e b), della direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (2). Il giudice del rinvio vuole sostanzialmente accertare se le disposizioni di cui trattasi siano compatibili con il diritto alla libertà e alla sicurezza sancito dall’articolo 6 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (3). La questione in parola è sorta nell’ambito di una controversia vertente su una decisione del 17 dicembre 2015 con cui è disposto il trattenimento nei Paesi Bassi del sig. K., un richiedente asilo fermato e posto in stato di trattenimento all’aeroporto di Schiphol per aver usato un passaporto falso mentre era in transito verso il Regno Unito.
Diritto internazionale
La convenzione di Ginevra relativa allo status dei rifugiati
2. L’articolo 31, paragrafo 1, della convenzione di Ginevra (4) vieta l’applicazione di sanzioni penali, a motivo della loro entrata o del loro soggiorno illegali (o per soggiorno sul territorio senza autorizzazione), contro i rifugiati che giungono direttamente da un territorio in cui la loro vita o la loro libertà erano minacciate, purché essi si presentino senza indugio alle autorità e giustifichino con motivi validi la loro entrata o il loro soggiorno irregolari. In base al successivo paragrafo 2, non devono essere limitati gli spostamenti di tali rifugiati se non nella misura necessaria. Le limitazioni di cui trattasi devono essere mantenute solo fintanto che lo status dei rifugiati in parola nel paese che li ospita sia stato regolato o essi siano riusciti a farsi ammettere in un altro paese.
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali
3. L’articolo 5, paragrafo 1, della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (5) riconosce il diritto di ogni persona alla libertà e alla sicurezza. Il diritto di cui trattasi è limitato da una serie di eccezioni elencate nella medesima disposizione, ciascuna delle quali deve operare «nei modi previsti dalla legge». Nel caso di specie, si discute se si possa correttamente ritenere che il diritto alla libertà sia qui soggetto all’eccezione di cui all’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), applicabile «se si tratta dell’arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare illegalmente nel territorio, oppure di una persona contro la quale è in corso un procedimento d’espulsione o d’estradizione».
4. Per essere legittima, l’ingerenza nel diritto alla libertà e alla sicurezza personali sulla base delle eccezioni elencate nell’articolo 5, paragrafo 1, lettere da a) a f), deve quindi soddisfare le garanzie sancite dall’articolo 5, paragrafi da 2 a 5, della CEDU. Rispetto a un richiedente asilo, tali garanzie comprendono la tempestiva messa a disposizione di informazioni sull’arresto, il diritto di impugnare prontamente la detenzione dinanzi a giudici autorizzati a disporre la scarcerazione (in caso di detenzione illegittima), e il diritto di ottenere una riparazione in caso di violazione delle disposizioni dell’articolo 5 della CEDU (6).
Diritto dell’Unione europea
La Carta
5. L’articolo 6 della Carta corrisponde all’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU. Esso stabilisce che «[o]gni persona ha diritto alla libertà e alla sicurezza».
6. L’articolo 52 della Carta, recante il titolo «Portata e interpretazione dei diritti e dei principi», così dispone:
«1. Eventuali limitazioni all’esercizio dei diritti e delle libertà riconosciuti dalla presente Carta devono essere previste dalla legge e rispettare il contenuto essenziale di detti diritti e libertà. Nel rispetto del principio di proporzionalità, possono essere apportate limitazioni solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui.
2. I diritti riconosciuti dalla presente Carta per i quali i trattati prevedono disposizioni si esercitano alle condizioni e nei limiti dagli stessi definiti.
3. Laddove la presente Carta contenga diritti corrispondenti a quelli garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle Libertà fondamentali, il significato e la portata degli stessi sono uguali a quelli conferiti dalla suddetta convenzione. La presente disposizione non preclude che il diritto dell’Unione conceda una protezione più estesa.
(…)
7. I giudici dell’Unione e degli Stati membri tengono nel debito conto le spiegazioni elaborate al fine di fornire orientamenti per l’interpretazione della presente Carta».
La direttiva rimpatrio
7. La direttiva 2008/115/CE recante norme e procedure comuni applicabili negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare (7) è diretta a fornire un corpus orizzontale di norme, applicabile a tutti i cittadini di paesi terzi che non soddisfano le condizioni d’ingresso, di soggiorno o di residenza in uno Stato membro (8) A norma del suo articolo 1, la direttiva «stabilisce norme e procedure comuni da applicarsi negli Stati membri al rimpatrio di cittadini di paesi terzi il cui soggiorno è irregolare, nel rispetto dei diritti fondamentali in quanto principi generali del diritto [dell’Unione] e del diritto internazionale, compresi gli obblighi in materia di protezione dei rifugiati e di diritti dell’uomo».
8. L’articolo 2, paragrafo 1, stabilisce che la direttiva rimpatrio si applica ai cittadini di paesi terzi il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare. Un «cittadino di un paese terzo» è definito nell’articolo 3, paragrafo 1, come «chiunque non sia cittadino dell’Unione ai sensi [dell’articolo 20, paragrafo 1, TFUE] né un beneficiario del diritto [dell’Unione] alla libera circolazione, quale definito all’articolo 2, paragrafo 5, del codice frontiere Schengen (9)». Per «decisione di rimpatrio» si intende, ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 4, la «decisione o atto amministrativo o giudiziario che attesti o dichiari l’irregolarità del soggiorno di un cittadino di paesi terzi e imponga o attesti l’obbligo di rimpatrio».
La direttiva qualifiche
9. La direttiva 2011/95/UE (10) prevede norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale (11). Ai sensi dell’articolo 2, lettera h), per domanda di protezione internazionale s’intende «una richiesta di protezione rivolta a uno Stato membro da un cittadino di un paese terzo o da un apolide di cui si può ritenere che intende ottenere lo status di rifugiato o lo status di protezione sussidiaria, e che non sollecita esplicitamente un diverso tipo di protezione non contemplato nell’ambito di applicazione della presente direttiva e che possa essere richiesto con domanda separata».
10. L’articolo 4, paragrafo 1, stabilisce che gli Stati membri possono ritenere che il richiedente sia tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la domanda di protezione internazionale. In conformità del successivo paragrafo 2, tali elementi consistono nelle dichiarazioni del richiedente e «in tutta la documentazione in possesso del richiedente in merito alla sua età, estrazione, anche, ove occorra, dei congiunti, identità, cittadinanza/e, paese/i e luogo/luoghi in cui ha soggiornato in precedenza, domande d’asilo pregresse, itinerari di viaggio, documenti di viaggio nonché i motivi della sua domanda di protezione internazionale». Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, l’esame della domanda di protezione internazionale deve essere effettuato su base individuale e prevede la valutazione dei fatti pertinenti che riguardano il paese d’origine al momento dell’adozione della decisione in merito alla domanda, delle dichiarazioni e della documentazione pertinenti presentate dal richiedente e della situazione individuale e delle circostanze personali del richiedente, in particolare l’estrazione, il sesso e l’età (12). A tal proposito, il considerando 22 indica che «[l]e consultazioni con l’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati possono offrire preziose indicazioni agli Stati membri all’atto di decidere se riconoscere lo status di rifugiato».
11. I motivi di esclusione dallo status di rifugiato sono elencati nell’articolo 12. L’applicazione di tali motivi priva il richiedente della protezione accordata dal suddetto status. Essi costituiscono pertanto un’eccezione al diritto di asilo con riferimento a una persona che altrimenti ricadrebbe nell’ambito di applicazione di detta protezione (13).
La direttiva procedure
12. A norma dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 2013/32/UE recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (14), i richiedenti devono essere autorizzati a rimanere nello Stato membro in attesa dell’esame della domanda di protezione.
13. L’articolo 10 fissa taluni criteri applicabili al suddetto esame. Essi comprendono la necessità di determinare anzitutto se al richiedente sia attribuibile la qualifica di rifugiato e, in caso contrario, se l’interessato sia ammissibile alla protezione sussidiaria, di garantire che abbia luogo un congruo esame della domanda e che l’esame sia compiuto e le decisioni prese in modo individuale, obiettivo ed imparziale (15).
14. In conformità dell’articolo 13, gli Stati membri impongono ai richiedenti l’obbligo di cooperare con le autorità competenti ai fini dell’accertamento dell’identità e degli altri elementi di cui all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva qualifiche.
15. Particolari garanzie sono riconosciute a determinati richiedenti dall’articolo 24, mentre la posizione dei minori non accompagnati ricade nell’ambito di applicazione dell’articolo 25.
16. L’articolo 26, paragrafo 1, richiama l’articolo 31 della convenzione di Ginevra nella misura in cui, come regola generale, agli Stati membri è vietato, in pendenza dell’esame di una domanda, trattenere una persona per il solo motivo che si tratta di un cittadino di un paese terzo richiedente protezione internazionale. In caso di trattenimento del richiedente, i motivi e le condizioni di tale misura nonché le garanzie accordate devono essere in linea con la direttiva accoglienza.
17. A norma dell’articolo 33 della direttiva procedure, gli Stati membri possono giudicare una domanda di protezione internazionale inammissibile soltanto in determinati casi, in particolare, quando un altro Stato membro ha già concesso la protezione internazionale, come indicato all’articolo 33, paragrafo 2, lettera a).
La direttiva accoglienza
18. I considerando della direttiva accoglienza contengono le seguenti dichiarazioni:
– una politica comune nel settore dell’asilo, che preveda un sistema europeo comune di asilo (in prosieguo: il «CEAS»), costituisce un elemento fondamentale dell’obiettivo dell’Unione europea relativo alla progressiva realizzazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia aperto a quanti, spinti dalle circostanze, cercano legittimamente protezione nell’Unione europea (16).
– Il CEAS è basato sulla piena e completa applicazione della convenzione di Ginevra (17).
– Per quanto riguarda il trattamento delle persone che rientrano nell’ambito di applicazione della direttiva accoglienza, gli Stati membri sono vincolati dagli obblighi previsti dagli strumenti di diritto internazionale di cui sono parti (18).
– Il trattenimento dei richiedenti dovrebbe essere regolato in conformità al principio fondamentale per cui nessuno può essere trattenuto per il solo fatto di chiedere protezione internazionale, in particolare in conformità agli obblighi giuridici internazionali degli Stati membri, e all’articolo 31 della convenzione di Ginevra. I richiedenti possono essere trattenuti soltanto nelle circostanze eccezionali definite molto chiaramente nella presente direttiva e in base ai principi di necessità e proporzionalità per quanto riguarda sia le modalità che le finalità di tale trattenimento. Il richiedente in stato di trattenimento dovrebbe godere effettivamente delle necessarie garanzie procedurali, quali il diritto a un ricorso giudiziario dinanzi a un’autorità giurisdizionale nazionale (19).
– La nozione di «debita diligenza» richiede come minimo che le procedure amministrative correlate ai motivi di trattenimento siano espletate nel più breve tempo possibile, in particolare rispetto all’adozione di «misure concrete e significative» per verificare i motivi di trattenimento. Il trattenimento del richiedente non dovrebbe superare il tempo ragionevolmente necessario per completare le procedure pertinenti (20).
– Al fine di meglio garantire l’integrità fisica e psicologica dei richiedenti, è opportuno che il ricorso al trattenimento sia l’ultima risorsa e possa essere applicato solo dopo che tutte le misure non detentive alternative al trattenimento sono state debitamente prese in considerazione. Ogni eventuale misura alternativa al trattenimento deve rispettare i diritti umani fondamentali dei richiedenti (21).
– La direttiva accoglienza rispetta i diritti fondamentali e osserva i principi riconosciuti segnatamente dalla Carta (22).
19. L’articolo 2, lettera a), integra nella direttiva accoglienza la definizione di «domanda di protezione internazionale» contenuta nella direttiva qualifiche. Il «richiedente» è definito nell’articolo 2, lettera b), come un «cittadino di un paese terzo o apolide che abbia presentato una domanda di protezione internazionale sulla quale non è stata ancora adottata una decisione definitiva» (23). L’articolo 2, lettera h), definisce il «trattenimento» come «il confinamento del richiedente, da parte di uno Stato membro, in un luogo determinato, che lo priva della libertà di circolazione».
20. A norma del suo articolo 3, paragrafo 1, la direttiva si applica a «tutti i cittadini di paesi terzi e agli apolidi che manifestano la volontà di chiedere la protezione internazionale nel territorio di uno Stato membro, comprese la frontiera, le acque territoriali o le zone di transito, purché siano autorizzati a soggiornare in tale territorio in qualità di richiedenti, nonché ai familiari, se inclusi nella domanda di protezione internazionale ai sensi del diritto nazionale».
21. Conformemente all’articolo 8:
«1. Gli Stati membri non trattengono una persona per il solo fatto di essere un richiedente ai sensi della [direttiva procedure].
2. Ove necessario e sulla base di una valutazione caso per caso, gli Stati membri possono trattenere il richiedente, salvo se non siano applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive.
3. Un richiedente può essere trattenuto soltanto:
a) per determinarne o verificarne l’identità o la cittadinanza;
b) per determinare gli elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente;
(…)
I motivi di trattenimento sono specificati nel diritto nazionale.
(…)».
22. L’articolo 9 prevede talune garanzie per i richiedenti trattenuti. Alle stesse afferiscono i seguenti requisiti:
– i richiedenti sono trattenuti solo per un periodo il più breve possibile e sono mantenuti in stato di trattenimento soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3 (articolo 9, paragrafo 1);
– il trattenimento dei richiedenti deve essere disposto per iscritto dalla competente autorità giurisdizionale o amministrativa e il provvedimento di trattenimento deve precisare le motivazioni di fatto e di diritto sulle quasi si basa (articolo 9, paragrafo 2);
– gli Stati membri assicurano una rapida verifica in sede giudiziaria della legittimità del trattenimento ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3;
– i richiedenti trattenuti devono essere informati immediatamente per iscritto in una lingua che essi comprendono (o che ragionevolmente si suppone a loro comprensibile) delle ragioni del trattenimento e delle procedure per contestare tali decisioni (articolo 9, paragrafo 4);
– il trattenimento costituisce oggetto di riesame da parte di un’autorità giurisdizionale (articolo 9, paragrafo 5); e
– i richiedenti devono avere accesso gratuito all’assistenza e alla rappresentanza legali al fine di presentare un’impugnazione ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 3 (articolo 9, paragrafi 6 e 7).
Diritto nazionale
23. L’articolo 59b, paragrafo 1, lettere a) e b), del Vreemdelingenwet 2000 (legge del 2000 sugli stranieri; in prosieguo: la «Vw») così dispone:
«1. Lo straniero in situazione di soggiorno regolare ai sensi dell’articolo 8, lettera f) (…), [(24)] nei limiti in cui questo riguarda una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno per asilo a durata determinata, può essere posto in stato di trattenimento dal [Ministro della Sicurezza e della Giustizia], se:
a) il trattenimento è necessario per identificare l’identità o la cittadinanza dello straniero;
b) il trattenimento è necessario per determinare gli elementi necessari per valutare una domanda di rilascio di un permesso di soggiorno a durata determinata (…) segnatamente se sussiste il rischio di fuga;
(…)
2. Il trattenimento in forza del paragrafo 1, lettere a) [o] b) (…) non può avere una durata superiore a quattro settimane (…)».
Fatti, procedimento e questioni pregiudiziali
24. Il procedimento principale riguarda il sig. K. (in prosieguo: il «richiedente»), un cittadino iraniano. Egli è giunto all’aeroporto di Schiphol, Amsterdam (Paesi Bassi), il 30 novembre 2015 su un volo da Vienna (Austria) con l’intenzione di volare, lo stesso giorno, a Edimburgo (Regno Unito). In sede di controllo del passaporto, prima dell’imbarco sul volo per Edimburgo, è sorto il dubbio che egli stesse utilizzando un passaporto falso. Ciò è stato poi confermato da ulteriori verifiche dalle quali è emerso che il suo passaporto era, in effetti, falso.
25. Il sig. K è stato posto in stato di detenzione mentre è stato avviato un procedimento penale a suo carico in relazione al passaporto falso che egli aveva presentato alle autorità dei Paesi Bassi. Il giudice del rinvio afferma che nulla lascia intendere che egli sia stato posto in stato di detenzione per impedirgli di entrare illegittimamente nei Paesi Bassi. La sua iniziale detenzione era invece collegata al suo arresto in quanto sospettato di aver commesso uno o più reati. L’ordinanza di rinvio non precisa l’esatta natura dell’addebito o degli addebiti che gli sono mossi. Il giudice del rinvio, nondimeno, espone che il procedimento penale si fondava sui seguenti elementi: ingresso irregolare nei Paesi Bassi, violazione della normativa in materia di immigrazione, mancata o inadeguata collaborazione nell’accertamento dell’identità e della cittadinanza, mancata dimostrazione di una valida ragione per essersi disfatto dei documenti di viaggio e identificativi, e utilizzo di documenti falsi o falsificati. Tali ragioni sono indicate come «motivi gravi». Vengono altresì menzionati «motivi meno gravi» relativamente al sig. K. e cioè: inadempimento di uno o più obblighi a lui applicabili in base al capo 4 del Vreemdelingenbesluit 2000 (decreto del 2000 sugli stranieri), assenza fissa dimora, insussistenza di adeguate risorse finanziarie e sospetti di commissione di reato o condanna per la stessa.
26. Mentre si trovava in stato di detenzione, il sig. K. ha affermato di voler chiedere asilo nei Paesi Bassi, giacché temeva per la propria vita in Iran. In base a quanto da egli indicato, tale domanda veniva presentata in data 9 dicembre 2015.
27. Il 15 dicembre 2015, il giudice penale nazionale ha dichiarato che l’azione penale a carico del sig. K. era inammissibile. Da quanto risulta, le autorità competenti hanno pertanto deciso di non procedere nei suoi confronti (25). In virtù di un ordine di «immediato rilascio» datato 16 dicembre 2015, il pubblico ministero ne ha ordinato il rilascio. Il 17 dicembre, il sig. K. ha presentato formale domanda d’asilo. Lo stesso giorno veniva posto in stato di trattenimento ai sensi dell’articolo 59b, paragrafo 1, lettere a) e b), della Vw (in prosieguo: la «decisione di trattenimento»).
28. La decisione di trattenimento era fondata, in primo luogo, sulla circostanza che il trattenimento era necessario per stabilire l’identità o la cittadinanza del richiedente (26) e, in secondo luogo, per ottenere gli elementi necessari per valutare la sua domanda di asilo. Si teneva conto, in particolare, della sussistenza del rischio di fuga (27).
29. Il 17 dicembre 2015, il sig. K. ha impugnato la decisione di trattenimento, chiedendo contestualmente il risarcimento del danno. Il sig. K. asserisce che, alla luce della sentenza della Corte nella causa N. (28), il suo trattenimento era contrario all’articolo 5 della CEDU e che le disposizioni dell’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza avrebbero violato la suddetta disposizione nonché l’articolo 6 della Carta.
30. Il giudice del rinvio osserva, in primo luogo, che il sig. K. non è destinatario di una decisione di rimpatrio. In secondo luogo, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva procedure enuncia la regola fondamentale secondo cui un richiedente (ai sensi della direttiva in parola) deve essere autorizzato a rimanere nello Stato membro interessato sino all’adozione di una decisione sulla sua domanda di protezione internazionale. Non si può quindi ritenere che si tratti di una persona il cui soggiorno nel territorio di uno Stato membro è irregolare ai sensi della direttiva rimpatrio. In terzo luogo, sia la direttiva procedure che il diritto nazionale sembrano escludere l’espulsione di un richiedente in circostanze del genere. In quarto luogo, tale posizione è confermata dalla decisione della Corte di Strasburgo vertente sull’interpretazione dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), della CEDU nella sentenza Nabil e a. c. Ungheria (29). In quinto luogo, il trattenimento sulla base dei motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza (in prosieguo: le «disposizioni controverse») non sembrerebbe finalizzato all’espulsione di un cittadino di un paese terzo. Il giudice del rinvio ritiene che la posizione descritta sarebbe incompatibile con l’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), della CEDU. Egli considera pertanto necessario esaminare la validità dell’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva in parola.
31. Il giudice del rinvio riconosce che, in base alla sentenza Foto-Frost (30), un giudice nazionale non ha il potere di dichiarare invalidi gli atti delle istituzioni dell’Unione. Esso ha quindi sottoposto alla Corte la seguente questione pregiudiziale:
«Se l’articolo 8, paragrafo 3, parte iniziale e lettere a) e b), della direttiva sull’accoglienza, sia valido alla luce dell’articolo 6 della Carta:
(1) nella situazione in cui un cittadino di un paese terzo è stato posto in stato di trattenimento, in forza dell’articolo 8, paragrafo 3, parte iniziale e lettere a) e b), della direttiva sull’accoglienza, e ha il diritto, in forza dell’articolo 9 della direttiva procedure, di rimanere in uno Stato membro fintantoché non sia stata presa una decisione in primo grado sulla sua domanda d’asilo, e
(2) alla luce delle spiegazioni [relative alla Carta dei diritti fondamentali] (GU 2007, C 303, pag. 17), secondo le quali le limitazioni che possono legittimamente essere apportate ai diritti conferiti dall’articolo 6 non possono andare oltre i limiti consentiti dall’articolo 5, parte iniziale e lettera f), della CEDU, e dall’interpretazione data dalla [Corte di Strasburgo] a quest’ultima disposizione, tra l’altro nella [sentenza Nabil], secondo la quale il trattenimento di un richiedente asilo viola il citato articolo 5, paragrafo 1, parte iniziale e lettera f), se esso non è stato imposto al fine del rimpatrio».
32. Hanno presentato osservazioni scritte il Belgio, l’Estonia, l’Irlanda e i Paesi Bassi, nonché il Consiglio dell’Unione europea, il Parlamento europeo e la Commissione europea. Non essendone stata fatta richiesta, non si è tenuta udienza.
Analisi
Ricevibilità
33. Il Parlamento ritiene che la questione sollevata dal giudice del rinvio non sia ricevibile. A suo avviso, la questione posta e le motivazioni ad essa sottese sarebbero sostanzialmente identiche alle problematiche sollevate dal Raad van State nella causa N. (31). In sostanza, il ricorrente nella suddetta causa era destinatario di una decisione di rimpatrio, mentre il sig. K. non lo è. Il Parlamento afferma che gli elementi riportati nell’ordinanza di rinvio nella presente fattispecie non rilevano al fine di stabilire se le disposizioni controverse siano conformi alla Carta.
34. Non condivido la posizione del Parlamento europeo per le ragioni che mi appresto a indicare.
35. In primo luogo, in base a una giurisprudenza consolidata, il giudice nazionale, quando nutre dubbi sulla validità di un atto dell’Unione, deve investire la Corte di un procedimento pregiudiziale (32). In secondo luogo, quando una questione concernente la validità di un atto adottato dalle istituzioni dell’Unione europea è sollevata dinanzi ad un giudice nazionale, spetta a quest’ultimo giudicare se una decisione su tale punto sia necessaria per pronunciare la sua sentenza e, pertanto, chiedere alla Corte di statuire su tale questione. Di conseguenza, qualora le questioni sollevate dal giudice nazionale riguardino la validità di una disposizione di diritto dell’Unione, in via di principio la Corte è tenuta a statuire. La Corte può rifiutarsi di statuire su una questione pregiudiziale sottopostale da un giudice nazionale soltanto qualora, segnatamente, appaia in modo manifesto che l’interpretazione di una norma di diritto dell’Unione o il giudizio sulla sua validità chiesti da tale giudice non ha alcuna relazione con l’effettività o con l’oggetto della causa principale o qualora il problema sia di natura ipotetica (33).
36. In terzo luogo, il giudice del rinvio spiega, nel punto introduttivo della sua ordinanza di rinvio vertente sulle «motivazioni» della domanda di pronuncia pregiudiziale, che ove le disposizioni controverse fossero invalide, il trattenimento del sig. K. dovrebbe essere considerato privo di fondamento giuridico e l’impugnazione da questi proposta dovrebbe essere accolta. L’esito del presente procedimento è quindi rilevante ai fini della sua domanda di risarcimento per l’asserito illegittimo trattenimento. È quindi evidente che la validità delle disposizioni di cui trattasi incide direttamente sul procedimento dinanzi al giudice nazionale.
37. In quarto luogo, l’articolo 6, paragrafo 3, TUE conferma che i diritti fondamentali riconosciuti dalla CEDU fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali. A questo proposito, le spiegazioni relative alla Carta precisano che i diritti di cui all’articolo 6 della Carta corrispondono a quelli garantiti dall’articolo 5 della CEDU (34). Ne consegue che, se le disposizioni controverse fossero incompatibili con la Carta quale interpretata nell’ottica della CEDU, esse non potrebbero essere valide e il trattenimento del sig. K ‑ fondato sulle disposizioni nazionali di attuazione dell’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza ‑ non potrebbe essere considerato legittimo.
38. In quinto luogo, il giudice del rinvio chiede alla Corte di pronunciarsi in via pregiudiziale essenzialmente perché interpreta la sentenza emanata dalla Corte di Strasburgo nella causa Nabilnel senso che il trattenimento di persone (compresi i richiedenti asilo) è giustificato ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), della CEDU soltanto nel periodo in cui è in corso un procedimento di espulsione o di estradizione. A suo avviso, l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva procedure osta all’allontanamento di un richiedente asilo in pendenza della sua domanda di protezione internazionale. Il giudice del rinvio osserva che il sig. K. non è destinatario di una decisione di rimpatrio ai sensi della direttiva rimpatrio e dichiara che il suo trattenimento in base alle disposizioni controverse non si fonda su motivazioni attinenti al suo allontanamento dal territorio dell’Unione.
39. Posto che i diritti di cui all’articolo 6 della Carta sono gli stessi garantiti anche dall’articolo 5 della CEDU e che, in conformità dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, hanno significato e portata identici (35), ritengo necessario esaminare la decisione della Corte di Strasburgo nella causa Nabil al fine di stabilire se essa assuma rilievo ai fini dell’interpretazione e della validità dell’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza. È chiaro che tale valutazione è compiuta con riferimento ai fatti indicati nell’ordinanza di rinvio, e altrettanto vale con riguardo alle motivazioni addotte per la domanda di pronuncia pregiudiziale. La risposta della Corte sarà decisiva per la problematica al centro del procedimento principale, vale a dire la legittimità o meno del trattenimento del sig. K. È quindi evidente che la questione sollevata dal giudice del rinvio non è ipotetica. La domanda di pronuncia pregiudiziale è pertanto ricevibile.
Osservazioni preliminari
40. Come precisa l’articolo 78, paragrafo 1, TFUE, la politica comune in materia di asilo deve essere conforme alla convenzione di Ginevra e agli altri trattati pertinenti. A norma dell’articolo 78, paragrafo 2, lettere c) e f), TFUE, il legislatore dell’Unione può adottare misure relative a tale sistema che includono in particolare «norme concernenti le condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo (…)».
41. L’articolo 31 della convenzione di Ginevra vieta l’applicazione di sanzioni penali, a motivo della loro entrata o del loro soggiorno illegali, ai rifugiati che giungono direttamente da un territorio in cui la loro vita o la loro libertà erano minacciate. Il suddetto principio si applica quando rifugiati entrano o si trovano [sul territorio] senza autorizzazione purché si presentino senza indugio alle autorità e giustifichino con motivi validi la loro entrata o il loro soggiorno irregolari. Le linee guida sulla detenzione dell’Alto commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati (36) stabiliscono che «[l]a detenzione in un contesto migratorio non è proibita di per sé ai sensi del diritto internazionale. Il diritto alla libertà della propria persona, inoltre, non è assoluto». Esse stabiliscono, come principi generali, che la detenzione nel contesto di cui trattasi i) deve essere autorizzata ai sensi e per gli effetti della legge, ii) non deve essere arbitraria e deve essere basata su una valutazione delle circostanze particolari dell’individuo interessato, iii) deve essere impiegata come misura eccezionale e può essere giustificata esclusivamente se attuata per uno scopo legittimo, compresa la verifica iniziale dell’identità e la determinazione degli elementi su cui si basa la richiesta di protezione internazionale che non possono essere ottenuti in assenza di misure detentive, e iv) deve essere proporzionata (37).
42. La Corte si è richiamata a una precedente versione delle suddette linee guida nella sua sentenza nella causa N. (38). Tuttavia, nell’ambito di tale causa, il richiedente era sottoposto a trattenimento ai sensi dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera e), della direttiva accoglienza (per ragioni di tutela della sicurezza nazionale o dell’ordine pubblico). Egli era destinatario di un ordine di rimpatrio (vale a dire di un ordine di lasciare il territorio dell’Unione europea) e di un divieto di ingresso per un periodo di dieci anni emesso a seguito del rigetto di una precedente domanda d’asilo. Le suddette misure erano state disposte sulla base di disposizioni nazionali di attuazione della direttiva rimpatrio (39). Il sig. N. si trovava in effetti in stato di trattenimento quando la sua causa è stata sottoposta in via pregiudiziale alla Corte.
43. La situazione del sig. K. è molto diversa. È pacifico che il suo trattenimento integrava una privazione della libertà (40). Tuttavia, tale misura era basata, nel suo caso, sull’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza. Il giudice del rinvio non lascia intendere che nel suo caso siano mai state adottate misure ai sensi della direttiva rimpatri. Egli non è soggetto a un ordine di lasciare il territorio dell’Unione europea e contro di lui non è stato neppure emesso un divieto di ingresso; nessuna misura siffatta è stata quindi sospesa in attesa dell’esito della sua domanda di protezione internazionale.
44. Ciò detto, ritengo che la Corte dovrebbe applicare nel presente caso lo stesso metodo impiegato nella causa N. L’esame dovrebbe quindi essere svolto alla luce unicamente dei diritti fondamentali garantiti dalla Carta (41).
Validità alla luce dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta
45. Tutte le parti che hanno presentato osservazioni scritte alla Corte nell’ambito del presente procedimento – tra le quali non rientra, tuttavia, il sig. K. – concordano sul punto che l’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza è indubbiamente valido.
46. Sono della stessa opinione.
47. Secondo l’ordinanza di rinvio, il ricorrente è stato inizialmente posto in stato di detenzione in quanto sospettato di aver commesso un reato. In base al considerando 17 della direttiva accoglienza, i motivi di trattenimento stabiliti dall’articolo 8, paragrafo 3, lasciano impregiudicati gli altri motivi di trattenimento, come il trattenimento nell’ambito dei procedimenti penali. L’iniziale assoggettamento a detenzione del richiedente, sospettato di aver commesso un reato - esibizione di un passaporto falso ‑, disposto dalle autorità dei Paesi Bassi non è quindi in discussione nel presente procedimento.
48. Successivamente alla dichiarazione di inammissibilità dell’azione penale, il sig. K. era stato trattenuto in stato di trattenimento nell’ambito della sua domanda di asilo. È pacifico che tale detenzione costituiva trattenimento ai sensi della direttiva accoglienza (42). Le autorità dei Paesi Bassi hanno affermato che il sig. K. era trattenuto per due ordini di ragioni: in primo luogo, al fine di stabilire la sua identità e/o la sua cittadinanza e, in secondo luogo, poiché il suo trattenimento era necessario per determinare gli elementi richiesti per valutare la sua domanda di protezione internazionale e si riteneva vi fosse un rischio di fuga.
49. Il diritto fondamentale alla libertà sancito dall’articolo 6 della Carta ha lo stesso significato riconosciutogli nell’articolo 5 della CEDU, benché quest’ultima non sia parte dell’acquisdell’Unione (43). Le «(…) limitazioni che possono legittimamente essere apportate all’esercizio dei diritti sanciti alla prima delle suddette disposizioni non possono andare oltre quelle autorizzate dalla CEDU» (44). Secondo un principio ermeneutico generale, inoltre, un atto dell’Unione deve essere interpretato, nei limiti del possibile, in modo da non inficiare la sua validità e in conformità con il diritto primario nel suo complesso e, in particolare, con le disposizioni della Carta (45).
50. Nella misura in cui l’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), permette agli Stati membri di trattenere i richiedenti asilo, tale disposizione autorizza una limitazione dell’esercizio del diritto alla libertà sancito all’articolo 6 della Carta (46). Tale limitazione discende da una direttiva, che costituisce un atto legislativo dell’Unione, ed è quindi prevista dalla legge ai sensi dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta (47).
51. Le disposizioni controverse sono compatibili con il diritto alla libertà sancito dall’articolo 6 della Carta?
52. A mio avviso occorre rispondere in senso affermativo.
53. In primo luogo, il punto di partenza fissato all’articolo 8, paragrafo 1, della direttiva accoglienza è che gli Stati membri non possono trattenere una persona per il solo fatto di aver chiesto protezione internazionale (48). In secondo luogo, nella direttiva accoglienza il trattenimento è considerato come una «misura particolarmente drastica adottata nei confronti di un richiedente protezione internazionale» (49) che può essere adottata soltanto in «circostanze eccezionali definite molto chiaramente» (50). In terzo luogo, in conformità dell’articolo 8, paragrafo 2, il trattenimento è ammesso in determinate circostanze, vale a dire, i) ove necessario, ii) sulla base di una valutazione caso per caso, e iii) se non sono applicabili efficacemente misure alternative meno coercitive. In quarto luogo, un richiedente può essere trattenuto soltanto in presenza di uno dei motivi elencati nell’articolo 8, paragrafo 3. Ognuno dei suddetti motivi risponde a una necessità specifica e ha carattere autonomo (51).
54. Le suddette condizioni restrittive sono inoltre soggette al requisito per cui i motivi di trattenimento devono essere specificati nel diritto nazionale e devono essere soddisfatte garanzie procedurali per i richiedenti trattenuti (52). Tra le suddette garanzie rientra la condizione secondo cui se un richiedente è trattenuto ciò deve avvenire solo per un periodo il più breve possibile e la sua libertà può essere limitata soltanto fintantoché sussistono i motivi di cui all’articolo 8, paragrafo 3 (articolo 9, paragrafo 1).
55. La formulazione concreta dell’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza non è, in quanto tale, contraria al diritto alla libertà sancito nell’articolo 6 della Carta (53).
56. Dall’articolo 78 TFUE deriva che l’instaurazione e il corretto funzionamento del CEAS è un obiettivo di interesse generale riconosciuto dall’Unione europea.
57. Occorre pertanto esaminare se l’ingerenza nel diritto alla libertà ammessa dalle disposizioni controverse superi i limiti di quanto idoneo e necessario al conseguimento degli scopi legittimi perseguiti dalla normativa di cui trattasi. Gli inconvenienti causati dalle norme giuridiche non devono infatti essere sproporzionati rispetto agli scopi perseguiti (54).
58. Tra gli elementi del CEAS rientra il riconoscimento di uno status uniforme per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria basato sull’applicazione piena ed integrale della convenzione di Ginevra (55). Il sistema si fonda sull’idea che gli Stati membri dovrebbero applicare criteri comuni per identificare le persone che hanno effettivamente bisogno di tale protezione (56).
59. Con riferimento all’articolo 8, paragrafo 3, lettera a), della direttiva accoglienza, la determinazione o la verifica dell’identità o della cittadinanza del richiedente è un aspetto essenziale dell’iter diretto a stabilire se il richiedente soddisfi le condizioni per ottenere lo status di rifugiato. È necessario stabilire, ai fini della definizione di «rifugiato» a norma dell’articolo 2, lettera d), della direttiva qualifiche, se un richiedente abbia un «(…) timore fondato di essere perseguitato per motivi di razza, religione, nazionalità, opinione politica o appartenenza a un determinato gruppo sociale, si trov[i] fuori dal paese di cui ha la cittadinanza e non [possa] o, a causa di tale timore, non [voglia] avvalersi della protezione di detto paese, oppure [se si tratti di un] apolide che si [trovi] fuori dal paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale per le stesse ragioni succitate e non [possa] o, a causa di siffatto timore, non [voglia] farvi ritorno (…)». La cittadinanza del richiedente è un criterio importante che viene preso in considerazione nella valutazione compiuta a norma dell’articolo 4, paragrafo 3, della direttiva in parola. Informazioni attinenti alla situazione del paese di origine del richiedente rientrano tra gli aspetti che gli Stati membri potrebbero voler verificare con organizzazioni quali l’UNHCR (57). Indagini del genere, tuttavia, possono essere svolte solo se è nota la cittadinanza (o lo status di apolide) del richiedente.
60. Gli Stati membri devono inoltre verificare se la persona interessata debba essere considerata come non meritevole di tutela internazionale in quanto esclusa dai benefici dello status di rifugiato a norma dell’articolo 12 della direttiva qualifiche. Tale verifica può essere compiuta soltanto previo accertamento dell’identità.
61. In termini più generali, l’identità di un richiedente è un elemento significativo nell’ambito del CEAS ed assume particolare rilievo rispetto al meccanismo noto come «sistema Dublino» (58). Il sistema di cui trattasi prevede una procedura di determinazione dello Stato membro competente per l’esame di una domanda di protezione internazionale presentata in uno degli Stati membri da un cittadino di un paese terzo. In mancanza di informazioni rispetto all’identità di un richiedente, uno Stato membro non è in grado di applicare i criteri fissati nel regolamento n. 604/2013 per determinare lo Stato membro responsabile in ogni singolo caso.
62. L’identità è altresì rilevante al fine di stabilire se una domanda sia inammissibile a norma dell’articolo 33 della direttiva procedure. Una domanda di asilo sarebbe preclusa ai sensi dell’articolo 33, paragrafo 2, lettera a), della direttiva di cui trattasi se un altro Stato membro avesse già accordato protezione internazionale.
63. Infine, l’identità di un richiedente è anche rilevante ai fini di stabilire se si applichino garanzie procedurali particolari a norma dell’articolo 24 della direttiva procedure o nel caso di minori non accompagnati (articolo 25 della direttiva).
64. Alla luce delle suddette caratteristiche sistematiche del CEAS, ritengo che il trattenimento di un richiedente al fine di verificarne l’identità o la cittadinanza sulla base dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera a), della direttiva accoglienza possa, in una fattispecie specifica, costituire una misura appropriata.
65. L’articolo 8, paragrafo 3, lettera b), della direttiva accoglienza fa riferimento alla determinazione degli «elementi su cui si basa la domanda di protezione internazionale che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento». Ricordo, in proposito, che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva qualifiche stabilisce che, al fine dell’esame dei fatti e delle circostanze di una domanda di protezione internazionale, gli Stati membri possono ritenere che il richiedente sia tenuto a produrre quanto prima tutti gli elementi necessari a motivare la sua domanda. In molti casi il richiedente stesso sarà la principale fonte di informazioni, posto che la valutazione degli Stati membri si fonda anzitutto sulla sua esposizione della propria storia, verificabile attraverso ulteriori fonti (59). Gli Stati membri sono tenuti a esaminare tutte le domande di protezione internazionale in modo individuale, obiettivo ed imparziale (60). In tale contesto, gli Stati membri devono anche verificare la credibilità del racconto di un richiedente (61).
66. Così, se un singolo propone domanda di asilo adducendo di temere di essere perseguitato per le sue opinioni politiche, le autorità degli Stati membri sono tenute a verificare tali asserzioni in conformità della direttiva qualifiche e della direttiva procedure. Anche l’articolo 13 di quest’ultima direttiva impone infatti ai richiedenti di cooperare con le autorità competenti al fine di stabilire la loro identità e gli altri elementi indicati all’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva qualifiche.
67. Se un richiedente non coopera con le autorità competenti e a fortiorise rifiuta di sostenere un colloquio o se si rende irreperibile, tale valutazione non può essere compiuta.
68. Ritengo quindi che l’articolo 8, paragrafo 3, lettera b), della direttiva accoglienza costituisca una misura appropriata al fine di conseguire l’obiettivo generale del CEAS di applicare criteri comuni per identificare chi ha realmente bisogno di protezione internazionale e distinguerlo dai richiedenti che non hanno titolo per beneficiarne.
69. La Corte ha sottolineato che, tenuto conto dell’importanza del diritto alla libertà sancito all’articolo 6 della Carta e della gravità dell’ingerenza che una siffatta misura di trattenimento costituisce rispetto al suddetto diritto, le limitazioni all’esercizio dello stesso devono operare entro i limiti dello stretto necessario (62).
70. Entrambe le disposizioni controverse sono soggette al rispetto di un complesso di condizioni che mirano ad inquadrare rigorosamente il ricorso a ciascuna misura (63).
71. La lettera a) e la lettera b) dell’articolo 8, paragrafo 3, integrano ciascuna un autonomo motivo di trattenimento. Esaminerò pertanto ognuna di esse separatamente al fine di verificare se soddisfi il criterio di necessità.
72. Considerato che i richiedenti asilo fuggono da persecuzioni, è concepibile che molti di loro viaggino con documenti falsi o incompleti. Nella formulazione letterale dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera a), della direttiva accoglienza, in combinato disposto con l’articolo 8, paragrafi 1 e 2, è implicito che il trattenimento di un richiedente fondato sul suddetto motivo deve aver luogo solo quando egli non indichi la propria identità o cittadinanza o se le autorità competenti non ritengono attendibili le informazioni fornite dal medesimo. Non ogni richiedente può essere sottoposto a trattenimento per verificare la sua identità o la sua cittadinanza. Inoltre, l’articolo 8, paragrafo 3, lettera a), deve essere applicato tenendo conto degli obiettivi della direttiva accoglienza. Tra di essi rientrano i principi di proporzionalità e di necessità e l’obiettivo che il tempo necessario per verificare i motivi di trattenimento sia il più breve possibile (64).
73. L’articolo 8, paragrafo 3, lettera b), è espressamente limitato ai casi in cui le informazioni a fondamento della domanda «non potrebbero ottenersi senza il trattenimento». La formulazione impiegata indica così l’intenzione del legislatore di porre in evidenza l’impossibilità per gli Stati membri di ricorrere in maniera arbitraria al motivo menzionato. Siffatta limitazione è evidenziata, segnatamente, dall’inciso «in particolare se sussiste il rischio di fuga del richiedente». Analogamente, gli obiettivi indicati nei considerando 15 e 16 confermano che il ricorso alla suddetta disposizione dovrebbe essere limitato allo stretto necessario.
74. Inoltre, le disposizioni normative di garanzia indicate nell’articolo 8, paragrafi 1 e 2, riflettono entrambe la raccomandazione Rec(2003)5 del Comitato dei Ministri del Consiglio d’Europa e le linee guida sulla detenzione dell’UNHCR secondo cui il trattenimento deve essere limitato a casi eccezionali.
75. Occorre inoltre ricordare che la direttiva accoglienza deve essere letta unitamente ai requisiti procedurali fissati nella direttiva procedure. L’articolo 26 di quest’ultima vieta di trattenere la persona interessata per il solo motivo che si tratta di un richiedente. Il più ampio contesto del CEAS chiarisce anche che le disposizioni in materia di trattenimento contenute nell’articolo 8, paragrafo 3, della direttiva accoglienza sono pensate per ipotesi eccezionali e non come regola generale.
76. L’iter legislativo della direttiva accoglienza conferma che la questione del trattenimento era stata esaminata facendo riferimento allo schema generale e agli obiettivi del CEAS e che il ricorso al trattenimento è ammesso solo se compatibile con i diritti fondamentali e se necessario e proporzionato (65).
77. Da ultimo, mi sembra che le disposizioni controverse operino un contemperamento equilibrato tra l’interesse individuale e l’interesse generale di garantire un corretto funzionamento del CEAS, che assicuri protezione internazionale ai cittadini di paesi terzi che soddisfano i criteri, respingendo le domande non conformi ai criteri, e che esse consentano agli Stati membri di impiegare le proprie limitate risorse per soddisfare i propri obblighi internazionali, compresi i requisiti posti dal diritto dell’Unione che si sono evoluti alla luce dei principi sanciti nella convenzione di Ginevra e nella CEDU (66).
Validità alla luce dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta
78. Come indicato supra, l’articolo 6 della Carta corrisponde all’articolo 5, paragrafo 1, della CEDU (67). In conformità dell’articolo 52, paragrafo 3, della Carta, il significato e la portata del diritto alla libertà e alla sicurezza personale garantito dall’articolo 6 della Carta sono pertanto uguali a quelli conferiti dalla CEDU (68). Nell’esaminare la validità delle disposizioni controverse alla luce dell’articolo 6 della Carta, la Corte deve quindi tener conto dell’articolo 5 della CEDU come interpretato dalla Corte di Strasburgo.
79. L’articolo 5 della CEDU ha dato origine a un ricco filone giurisprudenziale della suddetta Corte. Il diritto alla libertà e alla sicurezza garantito dalla disposizione di cui trattasi non è assoluto. Esso è limitato da una serie di motivi, elencati in maniera esaustiva, che possono giustificare la privazione della libertà (69). L’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), è stato descritto come il motivo che consente agli Stati di trattenere «uno straniero» (o cittadino di un paese terzo) nell’ambito dell’esercizio di funzioni in materia di immigrazione o di asilo. Detto particolare motivo si divide in due parti. In primo luogo, il trattenimento può essere permesso per prevenire un’entrata non autorizzata in un determinato paese. In secondo luogo, un cittadino di uno Stato terzo può essere sottoposto a trattenimento ai fini di espulsione o estradizione.
80. Alla luce dei fatti esposti nell’ordinanza di rinvio, ritengo necessario esaminare la validità delle disposizioni controverse in relazione soltanto alla prima parte dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), della CEDU.
81. La Corte di Strasburgo ha interpretato la suddetta parte, per la prima volta, nella causa Saadi (70). Essa ha ricordato che «fermi restando i loro obblighi sulla base della Convenzione, gli Stati godono di un’“diritto sovrano innegabile di controllare l’ingresso degli stranieri e la loro residenza nel loro territorio” (…).È un corollario indispensabile a questo diritto che agli Stati sia permesso di detenere potenziali immigranti che hanno fatto richiesta di autorizzazione ad entrare, sia attraverso l’asilo o meno. Risulta evidente (…) che la detenzione di potenziali immigranti, inclusi i richiedenti asilo, può conciliarsi con l’art. 5 § 1(f)[della CEDU]» (71).
82. La Corte di Strasburgo dichiarava poi che «(…) finché uno Stato non abbia “autorizzato” un individuo ad entrare nel Paese, ogni ingresso è “non autorizzato” e la detenzione di una persona che voglia entrare e che abbia bisogno dell’autorizzazione, ma ancora non la abbia ottenuta, può essere finalizzata, senza alcuna distorsione della formulazione, ad “impedirle di entrare irregolarmente nel territorio”. La Grande Camera rigetta l’idea che, non appena un richiedente asilo si presenti da sé presso le autorità dell’immigrazione, tenta di entrare “regolarmente”, con la conseguenza che la detenzione non si può giustificare sulla base dell’art. 5 § 1(f). Interpretare la prima parte dell’art. 5 § 1(f) nel senso che autorizza solamente la detenzione di un individuo di cui sia accertato il tentativo di sottrarsi alle restrizioni all’ingresso significherebbe dare un significato troppo ristretto ai termini della disposizione ed al potere dello Stato di esercitare il suo innegabile diritto di controllo in precedenza richiamato» (72). La Corte di Strasburgo ha affermato che una posizione siffatta sarebbe incompatibile con la conclusione n. 44 del programma del comitato esecutivo dell’Alto Commissariato delle Nazioni Unite per i rifugiati, con le linee guida dell’UNHCR e con la raccomandazione Rec (2003)5 del comitato dei ministri del Consiglio d’Europa (73). I succitati documenti riconoscono che i richiedenti asilo possono essere assoggettati a detenzione in determinati casi al fine di compiere controlli sull’identità o di determinare gli elementi su cui si basa la richiesta di protezione internazionale.
83. Ne consegue che la prima parte dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), può applicarsi come eccezione rispetto alla regola generale di riconoscimento della libertà in casi riguardanti richiedenti asilo che non sono destinatari di un provvedimento di espulsione dal territorio dell’Unione europea. In linea di principio, non è incompatibile con detta disposizione, e conseguentemente con l’articolo 6 della Carta, trattenere un richiedente al momento della sua entrata nel territorio dell’Unione al fine di verificarne identità [articolo 8, paragrafo 3, lettera a), della direttiva accoglienza]. Analogamente, non è incompatibile con la disposizione succitata il trattenimento di un richiedente finalizzato a determinare gli elementi su cui si basa la sua richiesta e che non potrebbero ottenersi senza il trattenimento, in particolare se sussiste il rischio di fuga [articolo 8, paragrafo 3, lettera b), della direttiva accoglienza].
84. Con riguardo alla possibilità che un richiedente possa rendersi irreperibile, non mi sembra imperativo dimostrare che il trattenimento è necessario per impedire la fuga dell’interessato (74). Ciò che si richiede è che la misura sia adottata per garantire che le autorità competenti possano svolgere le proprie funzioni ai sensi dell’articolo 4 della direttiva qualifiche e dell’articolo 10 della direttiva procedure al fine di valutare la domanda di protezione internazionale, e che vi sia un possibile rischio che il richiedente possa altrimenti darsi alla fuga.
85. Tuttavia, in varie occasioni la Corte di Strasburgo ha stabilito che ogni privazione della libertà, oltre a ricadere in una delle eccezioni elencate nell’articolo 5, paragrafo 1, lettere da a) a f), deve essere «legittima». A questo riguardo, la CEDU «fa riferimento essenzialmente al diritto interno e pone l’obbligo di conformarsi alle regole sostanziali e procedurali del diritto nazionale» (75).
86. Il trattenimento ai sensi dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), non può essere compatibile con la CEDU se è arbitrario (76). Non esiste una definizione complessiva di ciò che può configurare una condotta arbitraria da parte delle autorità nazionali. Un aspetto chiave da verificare nell’ambito di un esame individuale è se la detenzione, nonostante sia conforme alla lettera del diritto nazionale, vi sia un elemento di malafede o di inganno da parte delle autorità (77). Quando un richiedente asilo è sottoposto a detenzione, tale misura «deve essere strettamente connessa allo scopo di impedire l’ingresso irregolare di una persona nel paese». La Corte di Strasburgo ha altresì stabilito che il luogo e le condizioni del trattenimento devono essere idonee, tenendo presente che «tale misura non si applica a coloro che hanno commesso infrazioni penali ma a stranieri che, temendo per la propria vita, sono fuggiti dal proprio Paese». La durata della detenzione non deve pertanto eccedere quanto ragionevolmente richiesto per l’obiettivo perseguito (78).
87. Dal mio esame dell’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza alla luce dell’articolo 52, paragrafo 1, della Carta risulta che, a mio parere, il ricorso al trattenimento può costituire una limitazione proporzionata del diritto alla libertà - in un caso peculiare - nel rispetto delle condizioni indicate nelle disposizioni succitate. Tale valutazione si applica anche ai fini dell’articolo 52, paragrafo 3 (79).
88. Aggiungo che le restrizioni previste nell’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza devono essere lette anche alla luce dell’articolo 9 della stessa, che riflette le tutele previste a favore dei richiedenti dall’articolo 5, paragrafi da 2 a 5, della CEDU. Tra di esse rientra la tempestiva indicazione dei motivi dell’arresto, la pronta verifica giudiziale dell’arresto o della detenzione, il diritto di impugnare la legittimità della detenzione e un diritto ad ottenere una riparazione per l’arresto o la detenzione illegittimi. Garanzie corrispondenti sono previste nell’articolo 9 della direttiva accoglienza, in particolare, nei punti da 1 a 5. Come osservato nelle mie conclusioni nella causa N., benché la suddetta direttiva non contenga una disposizione equivalente all’articolo 5, paragrafo 5, della CEDU, essa comunque «lascia il margine necessario agli Stati membri per conformarsi al requisito [diritto a riparazione]» (80).
89. Le restrizioni al diritto alla libertà previste dall’articolo 8, paragrafo 3, lettere a) e b), della direttiva accoglienza, lette congiuntamente alle garanzie riconosciute ai richiedenti detenuti, garantiscono quindi che il diritto alla libertà, definito come «della massima importanza in una “società democratica”» (81), si applichi in conformità del significato e della ratio dell’articolo 5 della CEDU.
90. Infine, vorrei osservare che il giudice del rinvio inquadra la sua questione richiamandosi alla sentenza della Corte di Strasburgo nella causa Nabil. In quel caso, i richiedenti asilo erano destinatari tanto di un ordine di espulsione dall’Ungheria quanto di un divieto di entrata. Le due misure erano state adottate prima della presentazione delle domande di asilo. Le posizioni dei richiedenti erano state esaminate al fine di stabilire se il ricorso alla detenzione fosse compatibile con il diritto alla libertà sulla base della seconda parte dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f) – detenzione di una persona contro la quale è in corso un procedimento d’espulsione o d’estradizione (82).
91. Posto che la domanda di asilo del sig. K. è in attesa di decisione e che nell’ordinanza di rinvio non si rinvengono elementi indicanti che sia stata adottata nei suoi confronti una qualche misura in base alla direttiva rimpatrio, nulla indica che nei suoi confronti sia attualmente in corso un procedimento «espulsione o estradizione». Egli si trova quindi in una posizione molto diversa dai richiedenti nella causa Nabil. Ciò considerato e alla luce della descrizione dei fatti fornita dal giudice del rinvio, la sua posizione non può rientrare nell’ambito di applicazione dell’articolo 5, paragrafo 1, lettera f), seconda parte, della CEDU. L’interpretazione della disposizione di cui trattasi data dalla Corte di Strasburgo nella causa Nabil non incide pertanto sulla valutazione della validità dell’articolo 8, paragrafo 3, lettera a), ai presenti fini.
92. Desidero aggiungere, per completezza, che tenuto conto del fatto che la Corte si è pronunciata nella causa N.,nel senso che dalla sentenza Nabil non discende necessariamente che la sussistenza di una procedura d’asilo comporti che il trattenimento di una persona autrice di siffatta domanda d’asilo non è più attuato «a fini di espulsione», la situazione presenta in ogni caso sfaccettature più numerose di quanto suggerisce il giudice del rinvio (83).
Conclusione
93. Alla luce delle suesposte considerazioni, ritengo che la Corte dovrebbe statuire come segue:
L’esame della questione sottoposta dal rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Tribunale dell’Aia, sede di Haarlem, Paesi Bassi) alla Corte di giustizia dell’Unione europea non ha rivelato alcun elemento idoneo ad inficiare la validità dell’articolo 8, paragrafo 3, primo comma, lettere a) e b), della direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, alla luce degli articoli 6 e 52, paragrafi 1 e 3, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.