VPB-69.58 - 2004-11-10 - Conseil fédéral - Autorisation en matière de poursuite judiciaire des délits politiques. Dénonciation. Principe de l'opportunité.

VPB 69.58

(Extrait de la décision du Conseil fédéral du 10 novembre 2004 en la cause X contre le Département fédéral de justice et police [exe 2004.1964])

Bewilligung in Sachen gerichtliche Verfolgung politischer Vergehen. Aufsichtsbeschwerde. Opportunitätsprinzip.

Art. 105 BStP. Art. 271 Ziff. 1 StGB. Art. 5, 44 und 71 VwVG.

- Der Bewilligungsentscheid über die gerichtliche Verfolgung politischer Vergehen stellt nicht eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG dar. Folglich ist die Beschwerde unzulässig (E. 2).

- Prüfung der unzulässigen Beschwerde als Aufsichtsbeschwerde (E. 4).

- Der Begriff des politischen Vergehens ist in Sachen gerichtliche Verfolgung politischer Vergehen weit auszulegen (E. 5).

- Die Anwendung des Opportunitätsprinzips ist gestattet bei der Erteilung oder der Verweigerung der Bewilligung nach Art. 105 BStP (E. 6).

Autorisation en matière de poursuite judiciaire des délits politiques. Dénonciation. Principe de l'opportunité.

Art. 105

PPF. Art. 271 ch. 1 CP. Art. 5 , 44 et 71 PA.

- La décision d'autorisation en matière de poursuite judiciaire des délits politiques ne constitue pas une décision au sens de l'art. 5 PA. Partant, le recours est irrecevable (consid. 2).

- Examen, à titre de dénonciation, du recours irrecevable (consid. 4).

- En matière de poursuite judiciaire des délits politiques, la notion de délit politique doit être interprétée largement (consid. 5).

- L'application du principe de l'opportunité est autorisée pour l'octroi ou le refus d'autorisation prévu à l'art. 105

PPF (consid. 6).

Autorizzazione in materia di procedimento giudiziario contro i delitti politici. Denunzia. Principio dell'opportunità.

Art. 105 PP. Art. 271 n . 1 CP. Art. 5 , 44 e 71 PA.

- La decisione d'autorizzazione in materia di procedimento giudiziario contro i delitti politici non costituisce una decisione ai sensi dell'art. 5 PA. Di conseguenza, il ricorso è irricevibile (consid. 2).

- Esame, quale denunzia, del ricorso irricevibile (consid. 4).

- In materia di procedimento giudiziario contro i delitti politici, la nozione di delitto politico deve essere interpretata in modo ampio (consid. 5).

- L'applicazione del principio dell'opportunità è autorizzata per la concessione o il rifiuto dell'autorizzazione secondo l'art. 105 PP (consid. 6).

Extrait des considérants:

2. Selon l'art. 44 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA, RS 172.021), seule une décision au sens de l'art. 5 PA peut faire l'objet d'un recours au Conseil fédéral. Aux termes de l'art. 5 al. 1 PA, sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits et des obligations; b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. A la différence des décisions, les mesures organisationnelles ne touchent pas les droits et obligations des administrés. Elles visent uniquement à réglementer l'organisation interne de l'administration (JAAC 64.66 consid. 2a). Il convient dès lors d'examiner si l'acte rendu en application de l'art. 105

de la loi fédérale du 15 juin 1934 sur la procédure pénale (PPF, RS 312.0) constitue une décision pouvant faire l'objet d'un recours ou une mesure organisationnelle ne pouvant pas faire l'objet d'un recours.

L'art. 105

PPF dit à sa première phrase que le Conseil fédéral décide de la poursuite judiciaire des délits politiques. Sa décision a force obligatoire pour le Ministère public de la Confédération (MPC) et la Chambre d'accusation du Tribunal fédéral (FF 1929 II 642). La décision d'autorisation de la poursuite judiciaire des délits politiques règle la relation entre l'autorité délivrant l'autorisation et l'autorité pénale chargée d'instruire la cause pénale. Elle ne règle en revanche pas les droits et obligations des personnes privées (cf. à ce sujet: Roland Hauenstein, Die Ermächtigung in Beamtenstrafsachen des Bundes, Berne 1995, p. 6 et ATF 103 Ib 253 consid. 3). Concrètement, l'acte rendu par le Département fédéral de justice et police (DFJP) en vertu d'une délégation de compétence du Conseil fédéral (art. 3 let. a de l'ordonnance du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de justice et police [Org DFJP], RS 172.213.1) a uniquement pour objet de déterminer si la poursuite pénale ouverte par le MPC contre X et inconnu pour violation de l'art. 271 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP, RS 311.0) est opportune ou non. Il n'a pas pour objet de régler les droits et obligations des personnes
poursuivies ou du dénonciateur. L'acte attaqué ne constitue donc pas une décision au sens de l'art. 5 PA pouvant faire l'objet d'un recours. Il s'agit d'une mesure organisationnelle en matière de poursuite d'un délit politique entre le DFJP et le MPC. Partant, le recours est irrecevable.

4. Même s'il y a irrecevabilité du recours, il est toutefois loisible au Conseil fédéral, en sa qualité d'autorité de surveillance, d'intervenir au sens de l'art. 71 PA contre l'autorité qui transgresse d'une manière répétée ou susceptible de l'être des dispositions claires de droit matériel ou de procédure, soit une situation qu'un Etat de droit ne peut pas tolérer d'une manière durable (JAAC 60.20 consid. 7.1 et JAAC 57.32 consid. 2). Le dénonciateur n'a toutefois aucun des droits reconnus à la partie (art. 71 al. 2 PA).

5. Le recourant reproche au DFJP d'avoir considéré l'art. 271 CP comme un délit politique. L'art. 271 ch. 1 CP punit de l'emprisonnement et, dans les cas graves, de la réclusion celui qui, sans y être autorisé, a procédé sur le territoire suisse pour un Etat étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics. Cette infraction est une des infractions prévues au treizième titre du CP intitulé «crimes ou délits contre l'Etat et la défense nationale».

La loi ne définit pas le terme de «délit politique» de l'art. 105

PPF. Il s'agit donc d'une notion juridique non définie et sujette à interprétation par les autorités d'application du droit. Le fait que la poursuite des infractions du seizième titre du CP doive explicitement faire l'objet d'une autorisation du Conseil fédéral (art. 302 CP) ne permet pas de conclure que cette autorisation n'est pas nécessaire pour d'autres infractions. La jurisprudence constante du MPC, du DFJP et du Conseil fédéral, en accord avec celle du Tribunal fédéral (ATF 118 IV 371 consid. 4d et ATF 110 Ib 280 consid. 6c), interprète la notion de délit politique au sens large, englobant notamment les délits contre l'Etat suisse et sa défense nationale. Ainsi, le DFJP n'a transgressé aucune disposition claire de droit matériel ou de procédure en considérant qu'une autorisation est requise pour la poursuite judiciaire pénale.

6. Le recourant reproche ensuite au DFJP d'avoir refusé d'octroyer une autorisation de poursuite judiciaire contre X et inconnu pour actes exécutés sans droit pour un Etat étranger (art. 271 CP).

Dans son ordonnance du 8 novembre 2003, le DFJP a refusé d'octroyer au MPC une autorisation de poursuite judiciaire pour des motifs purement d'opportunité, le délit politique reproché étant de trop peu de gravité. L'application du principe de l'opportunité est autorisée pour l'octroi ou le refus d'autorisation prévu à l'art. 105

PPF (Journal des Tribunaux [JdT] 1994 IV 179 consid. 2c/aa; JAAC 51.5; Roland Hauenstein, op. cit., p 75). Ainsi, le DFJP n'a transgressé aucune disposition claire de droit matériel ou de procédure en n'octroyant aucune autorisation de poursuite judiciaire.

Dokumente des Bundesrates

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 271 - 1. Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
¹	Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
²	Quiconque, en usant de violence, ruse ou menace, entraîne une personne à l'étranger pour la livrer à une autorité, à un parti ou à une autre organisation de l'étranger, ou pour mettre sa vie ou son intégrité corporelle en danger, est puni d'une peine privative de liberté d'un an au moins.
³	Quiconque prépare un tel enlèvement est puni d'une peine privative de liberté ou d'une peine pécuniaire.

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 271 - 1. Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
¹	Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
²	Quiconque, en usant de violence, ruse ou menace, entraîne une personne à l'étranger pour la livrer à une autorité, à un parti ou à une autre organisation de l'étranger, ou pour mettre sa vie ou son intégrité corporelle en danger, est puni d'une peine privative de liberté d'un an au moins.
³	Quiconque prépare un tel enlèvement est puni d'une peine privative de liberté ou d'une peine pécuniaire.

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 271 - 1. Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
¹	Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
²	Quiconque, en usant de violence, ruse ou menace, entraîne une personne à l'étranger pour la livrer à une autorité, à un parti ou à une autre organisation de l'étranger, ou pour mettre sa vie ou son intégrité corporelle en danger, est puni d'une peine privative de liberté d'un an au moins.
³	Quiconque prépare un tel enlèvement est puni d'une peine privative de liberté ou d'une peine pécuniaire.

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 271 - 1. Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
¹	Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
²	Quiconque, en usant de violence, ruse ou menace, entraîne une personne à l'étranger pour la livrer à une autorité, à un parti ou à une autre organisation de l'étranger, ou pour mettre sa vie ou son intégrité corporelle en danger, est puni d'une peine privative de liberté d'un an au moins.
³	Quiconque prépare un tel enlèvement est puni d'une peine privative de liberté ou d'une peine pécuniaire.

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 271 - 1. Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
¹	Quiconque, sans y être autorisé, procède sur le territoire suisse pour un État étranger à des actes qui relèvent des pouvoirs publics,
²	Quiconque, en usant de violence, ruse ou menace, entraîne une personne à l'étranger pour la livrer à une autorité, à un parti ou à une autre organisation de l'étranger, ou pour mettre sa vie ou son intégrité corporelle en danger, est puni d'une peine privative de liberté d'un an au moins.
³	Quiconque prépare un tel enlèvement est puni d'une peine privative de liberté ou d'une peine pécuniaire.

SR 172.213.1 Ordonnance du 17 novembre 1999 sur l'organisation du Département fédéral de justice et police (Org DFJP) Org-DFJP Art. 3 Compétences particulières - Le DFJP statue sur:
^a	la poursuite des délits politiques; dans les cas où les relations avec l'étranger sont concernées, il prend sa décision après avoir consulté le Département fédéral des affaires étrangères (DFAE); il peut présenter au Conseil fédéral les cas d'importance particulière;
^b	...

SR 311.0 Code pénal suisse du 21 décembre 1937 CP Art. 302 - 1 Les crimes et les délits prévus au présent titre ne sont poursuivis que sur décision du Conseil fédéral.432
¹	Les crimes et les délits prévus au présent titre ne sont poursuivis que sur décision du Conseil fédéral.432
²	Le Conseil fédéral n'ordonne la poursuite que si la demande en est faite par le gouvernement de l'État étranger dans les cas prévus à l'art. 296 et par un organe de l'institution interétatique dans les cas visés à l'art. 297. En temps de service actif, il peut ordonner la poursuite même en l'absence d'une telle requête.433
³	Dans les cas prévus aux art. 296 et 297, l'action pénale se prescrit par deux ans.434