VPB-68.91 - 2004-03-26 - Commission fédérale de recours en matière de personnel fédéral (CRP) - Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK). Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile im Rahmen...

VPB 68.91

(Entscheid der Eidgenössischen Personalrekurskommission vom 26. März 2004 in Sachen X [PRK 2004-003])

Zuständigkeit der Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK). Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile im Rahmen der Personalbeurteilung. Teuerungsausgleich. Einsatzprämie. Funktionszulage. Rechtsweggarantie nach der Europäischen Menschenrechtskonvention.

Art. 36 Abs. 3 BPG. Art. 6 Abs. 1 EMRK.

- Nach Bundespersonalrecht werden Mitarbeiterbeurteilungen nicht mit einer beschwerdefähigen Verfügung abgeschlossen (E. 2a).

- Gegen personalrechtliche Beschwerdeentscheide steht grundsätzlich der Beschwerdeweg an die PRK offen, ausser bei Streitigkeiten über leistungsabhängige Lohnanteile. Ein zeitgemässes Lohnsystem ist als integriertes Führungssystem zu verstehen, dessen personalpolitische Funktion nicht Gegenstand von Beschwerden an die PRK bilden kann, auch die Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ist ausgeschlossen (E. 2b).

- Der Gesetzgeber hat sich im vollen Bewusstsein der EMRK-Problematik bei leistungsabhängigen Lohnentscheiden für eine Lösung ohne Rechtsmittelweg entschieden, sodass die PRK nicht davon abweicht (E. 2b/cc und dd).

- Frage offen gelassen, ob ein Entscheid über Gewährung oder Nichtgewährung einer Einsatzprämie bzw. Funktionszulage angefochten werden kann (E. 2c und d).

Compétence de la Commission fédérale de recours en matière de personnel (CRP). Décisions relatives à la composante «prestations» du salaire dans le cadre de l'évaluation personnelle. Adaptation au renchérissement. Prime de service. Indemnité de fonction. Garantie des voies de droit selon la Convention européenne des droits de l'homme.

Art. 36 al. 3 LPers. Art. 6 § 1 CEDH.

- D'après le droit fédéral sur le personnel, les évaluations des collaborateurs ne se terminent pas par une décision susceptible de recours (consid. 2a).

- En principe, la voie du recours devant la CRP est ouverte contre les décisions prises en matière de personnel, exception faite des litiges relatifs à la composante «prestation» du salaire. Un système salarial moderne doit se comprendre comme un moyen de gestion intégré, dont la fonction en termes de politique du personnel ne peut faire l'objet d'un recours auprès de la CRP, ni d'un recours de droit administratif auprès du Tribunal fédéral (consid. 2b).

- Le législateur a, en pleine connaissance des problèmes que la composante «prestation» du salaire soulève sous l'angle de la CEDH, adopté une solution sans voie de recours, si bien que la CRP n'y déroge pas (consid. 2b/cc et dd).

- Question laissée ouverte de savoir si une décision d'octroi ou de refus d'une prime de service, respectivement d'une indemnité de fonction est susceptible de recours (consid. 2c et d).

Competenza della Commissione federale di ricorso in materia di personale (CRP). Decisioni relative a parti di salario legate alle prestazioni nel quadro della valutazione del personale. Compensazione del rincaro. Premio di servizio. Indennità di funzione. Garanzia delle vie di diritto secondo la Convenzione europea dei diritti dell'uomo.

Art. 36 cpv. 3 LPers. Art. 6 cpv. 1 CEDU.

- Secondo il diritto del personale federale, le valutazioni dei collaboratori non si concludono con una decisione che soggiace a ricorso (consid. 2a).

- In linea di principio, contro le decisioni su ricorso in materia di personale è possibile il ricorso alla CRP, ad eccezione delle vertenze concernenti le parti di salario legate alle prestazioni. Un sistema salariale moderno deve essere visto come strumento integrato di conduzione, la cui funzione dal punto di vista della politica del personale non può essere oggetto di ricorso alla CRP. Anche il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale è escluso (consid. 2b).

- Il legislatore, ben consapevole della problematica legata alla CEDU, ha scelto una soluzione senza vie di ricorso per le decisioni concernenti il salario sulla base delle prestazioni, per cui la CRP non si discosta da tale posizione (consid. 2b/cc e dd).

- È lasciata aperta la questione dell'eventuale possibilità di impugnare una decisione sull'attribuzione o la mancata attribuzione di un premio di servizio rispettivamente un'indennità di funzione (consid. 2c e d).

Zusammenfassung des Sachverhalts:

A. X ist seit dem 16. Juni 1997 in der Sektion (...) tätig. Er ist in der (...) Besoldungsklasse eingereiht. Mit öffentlich-rechtlichem Arbeitsvertrag vom 16. November 2001 wurde das bestehende Anstellungsverhältnis auf den 1. Januar 2002 in ein unbefristetes Arbeitsverhältnis nach dem (neuen) Bundespersonalrecht überführt.

Anlässlich der Personalbeurteilung für das Jahr 2002, die am 30. Oktober 2002 stattfand, wurde X durch den Sektionschef, seinen direkten Vorgesetzten, mit der Gesamtnote «B» beurteilt. Der Bedienstete war damit nicht einverstanden und verlangte die Überprüfung der Beurteilung durch den Chef der Abteilung (...). Diese fand am 4. Dezember 2002 statt. An der Gesamtbeurteilung B wurde festgehalten. Mit Schreiben vom 17. Dezember 2002 verlangte X eine weitere Überprüfung durch den nächsthöheren Vorgesetzten. Das Differenzbereinigungsgespräch vom 20. Dezember 2002 wurde vom Amtsdirektor geleitet. Dieser kam zum Schluss, die Personalbeurteilung mit der Gesamtnote «B» sei korrekt, wohlwollend und fair. Die Tätigkeit des Bediensteten als Vertreter in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen könne nicht als Sonderleistung abgegolten werden. Sie liege im Bereich dessen, was von einem Mitarbeiter der (...) Besoldungsklasse erwartet werde.

Am 21. Februar 2003 erliess das Amt eine formelle Verfügung. Darin wurde erstens festgestellt, dass X für das Jahr 2003 aufgrund der Personalbeurteilung für das Jahr 2003 kein Teuerungsausgleich ausgerichtet werde, zweitens, dass eine rechtliche Überprüfung der Personalbeurteilung ausgeschlossen sei und drittens, dass die Voraussetzungen für die Ausrichtung einer Funktions- oder Sonderzulage oder einer Einsatz- oder Anerkennungsprämie an X nicht erfüllt seien.

B. Gegen die Verfügung des Amtes vom 21. Februar 2003 liess X beim Departement Y Beschwerde erheben. Er beantragte, es sei seine Personalbeurteilung von der Gesamtbeurteilung «B» in eine solche mit der Gesamtbeurteilung «A» abzuändern, es sei ihm demzufolge rückwirkend per 1. Januar 2003 der Teuerungsausgleich auszurichten, und es sei ihm für seinen Einsatz in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen eine einmalige Sonderzulage oder eine Anerkennungsprämie auszurichten. Auf Aufforderung des Departements Y reichte das Eidgenössische Personalamt (EPA) am 31. März 2003 einen Amtsbericht zur Frage der Überprüfbarkeit von Personalbeurteilungen und der daraus resultierenden Folgen ein. In einer Eingabe vom 4. Juni 2003 wurde das Rechtsbegehren gemäss Beschwerde in dem Sinn geändert, dass neu beantragt wurde, X für seinen Einsatz in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen - statt einer Sonderzulage oder Anerkennungsprämie - eine Funktionszulage oder eine Einsatzprämie in einer von der Beschwerdeinstanz zu bestimmenden Höhe auszurichten.

Mit Entscheid vom 15. Dezember 2003 wies das Departement Y die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Ziff. 1). Die Begehren um Ausrichtung des Teuerungsausgleichs und einer Einsatzprämie für das Jahr 2003 wurden abgewiesen (Ziff. 2). Das Begehren auf Ausrichtung einer Funktionszulage für das Jahr 2003 wurde abgewiesen (Ziff. 3). In der Rechtsmittelbelehrung wurde festgehalten, dass Ziff. 3 des Dispositivs bei der Eidgenössischen Personalrekurskommission (PRK) angefochten werden könne.

C. Gegen den Beschwerdeentscheid des Departements Y vom 15. Dezember 2003 lässt X (Beschwerdeführer) mit Eingabe vom 15. Januar 2004 Beschwerde bei der PRK erheben. Er beantragt erstens, den Beschwerdeentscheid des Departements Y vom 15. Dezember 2003 aufzuheben, zweitens seine Personalbeurteilung von der Gesamtbeurteilung «B» in eine solche mit der Gesamtbeurteilung «A» abzuändern, drittens ihm rückwirkend per 1. Januar 2003 den Teuerungsausgleich auszurichten und ihm viertens für seinen Einsatz in einer Delegation bei internationalen Verhandlungen eine Einsatzprämie in einer von der Beschwerdeinstanz zu bestimmenden Höhe zuzuerkennen. Eventuell sei die Angelegenheit unter Aufhebung des angefochtenen Beschwerdeentscheids zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

D. In seiner Vernehmlassung vom 11. Februar 2004 beantragt das Departement Y, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

Auf Einladung durch die PRK reichte das EPA den Amtsbericht vom 31. März 2001 der Rekurskommission ein und nahm mit Schreiben vom 12. Februar 2004 ergänzend zur Zuständigkeit der PRK Stellung.

Aus den Erwägungen:

1.a. Am 1. Januar 2002 sind das Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 (BPG, SR 172.220.1) und die Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 2001 (BPV, SR 172.220.111.3) für die Bundesverwaltung in Kraft getreten (Art. 1 Abs. 1 der Verordnung über die Inkraftsetzung des Bundespersonalgesetzes für die Bundesverwaltung, das Bundesgericht und die Parlamentsdienste sowie über die Weitergeltung und Aufhebung von Bundesrecht vom 3. Juli 2001 [Inkraftsetzungsverordnung BPG für die Bundesverwaltung], SR 172.220.111.2). Die Verfügung des Amtes wurde am 21. Februar 2003 erlassen, der Beschwerdeentscheid des Departementes Y am 15. Dezember 2003. Über die gegen den Entscheid des Departements Y eingereichte Beschwerde vom 15. Januar 2004 ist deshalb nach den Verfahrensbestimmungen des neuen Rechts zu befinden (vgl. Art. 41 Abs. 3 BPG).

b. Das Verfahren richtet sich nach dem Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968 (VwVG, SR 172.021; vgl. Art. 71a Abs. 2 VwVG).

2. Die PRK hat ihre Zuständigkeit von Amtes wegen zu prüfen. Die Begründung einer Zuständigkeit durch Einverständnis zwischen Behörde und Partei ist ausgeschlossen (Art. 7 VwVG). Vorab gilt es daher zu klären, inwiefern mit Bezug auf den angefochtenen Beschwerdeentscheid bzw. die in der Beschwerde vom 15. Januar 2004 gestellten Rechtsbegehren der Beschwerdeweg an die Rekurskommission offen steht. Da in der Beschwerdeschrift eine umfassende Zuständigkeit der PRK in Anspruch genommen wird und diese erstmals über die Frage der Überprüfbarkeit von Personalbeurteilungen bzw. den daraus resultierenden finanziellen Folgen gemäss Bundespersonalrecht zu befinden hat, ist es angezeigt, die einzelnen Rechtsbegehren getrennt und der Reihe nach zu behandeln.

a. Art. 4 Abs. 3 BPG verpflichtet die Arbeitgeber beim Bund zur Einführung eines Personalbeurteilungssystems, das die Grundlage bildet für eine leistungsgerechte Entlöhnung und zielorientierte Entwicklung der Angestellten. Nach Art. 15 Abs. 1 BPG richtet der Arbeitgeber den Angestellten einen Lohn aus, der sich nach Funktion, Erfahrung und Leistung bemisst. Gemäss Art. 15 Abs. 1 BPV führen die Vorgesetzten jährlich ein Mitarbeitergespräch und eine Personalbeurteilung mit ihren Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern durch. Letztere bildet die Grundlage für die Lohnentwicklung auf Grund der vereinbarten Ziele bezüglich Leistung, Verhalten und Fähigkeiten (Art. 15 Abs. 3 BPV). Weitere Ausführungsbestimmungen zur Personalbeurteilung sind in Art. 4 ff. der Verordnung des EFD zur Bundespersonalverordnung vom 6. Dezember 2001 (VBPV, SR 172.220.111.31) enthalten. So wird in Art. 6 VBPV die amtsinterne Differenzbereinigung geregelt. Wie das EPA in seinem Amtsbericht vom 31. März 2003 auf S. 2 zutreffend ausführt, stellt die Beurteilung der Leistung einen Personalprozess dar, der im Resultat zu einem Werturteil führt. Dieses wiederum bildet die Grundlage für den Entscheid über eine Reihe von möglichen Personalmassnahmen, insbesondere
über einige leistungsabhängige Lohnmassnahmen. Während das EPA weiter festhält, dass Personalbeurteilungen - ausserhalb des erwähnten Differenzbereinigungsverfahrens - für sich allein, das heisst losgelöst von einer sich daran anschliessenden Massnahme, nicht beschwerdefähig sind, erachtet es der Beschwerdeführer als unerlässlich, dass, gestützt auf die Prüfung, ob der rechtserhebliche Sachverhalt von der Beurteilungsbehörde richtig festgestellt wurde, eine amtsexterne Überprüfung der Personalbeurteilung zulässig sein müsse. Wäre jede amtsexterne Prüfung ausgeschlossen, hätte dies rechtsstaatlich nicht tragbare Konsequenzen und würde einen Betroffenen der Willkür seiner Vorgesetzten (in direkter Linie) aussetzen.

Nach geltendem Bundespersonalrecht werden Mitarbeiterbeurteilungen nicht mit einer beschwerdefähigen Verfügung abgeschlossen. Gemäss Art. 44 VwVG kann aber nur eine Verfügung (im Sinne von Art. 5 VwVG) Anfechtungsobjekt und damit Ausgangspunkt eines Beschwerdeverfahrens sein. Der (auch dienstrechtlich relevante) Rechtsschutz ist mithin auf den Verfügungsbegriff verpflichtet und eingeengt (Michael Merker, Rechtsschutzsysteme im neuen öffentlichen Personalrecht, in: Peter Helbling/Tomas Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 469 f.). Dies wird in der Lehre mitunter zwar bedauert oder kritisiert (vgl. Merker, a.a.O., S. 470 mit weiteren Hinweisen in den Fussnoten), vermag an der gegebenen Ausgangslage indes nichts zu ändern. Auf die vom Beschwerdeführer angesprochene Frage der amtsexternen bzw. gerichtlichen Überprüfung von Personalbeurteilungen ist im Übrigen nachstehend in E. 2b zurückzukommen. Das Departement Y ist im angefochtenen Beschwerdeentscheid demnach zu Recht auf das Rechtsbegehren betreffend Abänderung der Personalbeurteilung nicht eingetreten. Entsprechend steht auch der Beschwerdeweg an die PRK nicht offen, so dass auf das Rechtsbegehren, die Personalbeurteilung des
Beschwerdeführers sei von der Gesamtbeurteilung «B» in eine solche mit der Gesamtbeurteilung «A» abzuändern, nicht einzutreten ist.

b. Als Folge der für den Beschwerdeführer für das Jahr 2002 mit «B» ausgefallenen Leistungsbeurteilung hat das Amt in seiner Verfügung vom 21. Februar 2003 festgestellt, dass dem Bediensteten für das Jahr 2003 kein Teuerungsausgleich ausgerichtet werde. Diese (negativ) lohnwirksame Massnahme stützte sich auf Art. 40 Abs. 1 BPV und stellte eine beschwerdefähige Verfügung dar (vgl. Amtsbericht EPA vom 31. März 2003, S. 3). Zur Behandlung der vom Beschwerdeführer dagegen erhobenen verwaltungsinternen Beschwerde war das Departement Y aufgrund von Art. 35 Abs. 1 BPG und Art. 110 Bst. a BPV zuständig.

aa. Gegen personalrechtliche Beschwerdeentscheide der Departemente steht grundsätzlich der Beschwerdeweg an die PRK offen (Art. 35 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BPG). Eine Ausnahme bilden Streitigkeiten über leistungsabhängige Lohnanteile, die nach Art. 36 Abs. 3 BPG nicht der Beschwerde an die PRK unterliegen. Ist die an das Leistungsurteil angeknüpfte Personalmassnahme lohnwirksam (z. B. wie vorliegend die Verweigerung des Teuerungsausgleichs), so ist der Entscheid der internen Beschwerdeinstanz nicht an die PRK weiterziehbar. Wie der Bundesrat in der Botschaft vom 14. Dezember 1998 zum Bundespersonalgesetz (BBl 1999 1626) ausführt, nennt das BPG den 1996 im Beamtengesetz vom 30. Juni 1927 (BtG, SR 172.221.10) eingeführten Rechtsweg an die paritätische Beschwerdeinstanz (für Leistungslohnentscheide) nicht mehr, schliesst ihn aber auch nicht aus (vgl. Art. 33 Abs. 4 BPG). Nach Auffassung des Bundesrats ist ein zeitgemässes Lohnsystem als integriertes Führungssystem zu verstehen, dessen personalpolitische Funktion nicht Gegenstand von Beschwerden an die PRK bilden kann und damit auch von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht ausgeschlossen ist (BBl 1999 1628).

bb. Die Vorlage des Bundesrates war in diesem Punkt umstritten und wurde in den parlamentarischen Beratungen eingehend diskutiert. So stellte die nationalrätliche Kommission dem bundesrätlichen Vorschlag zu Art. 32 Abs. 3 Entwurf BPG (= Art. 36 Abs. 3 BPG) einen Antrag folgenden Inhalts gegenüber: «Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile unterliegen der Beschwerde an die Eidgenössische Personalrekurskommission. Diese prüft nur die Verletzung von Bundesrecht nach Art. 49 Bst. a VwVG». Der Nationalrat stimmte dem Antrag seiner Kommission am 6. Oktober 1999 zu (AB 1999 N 2103). Die ständerätliche Kommission stellte sich ihrerseits hinter den Entwurf des Bundesrates, während Ständerat Jean Studer Zustimmung zum Beschluss des Nationalrates beantragte. Die Abstimmung im Ständerat am 13. Dezember 1999 ergab 26 Stimmen für den Antrag der Kommission und 6 Stimmen für den Antrag Studer (AB 1999 S 1101 f.). In der Differenzbereinigung stimmte der Nationalrat schliesslich am 6. März 2000 mit 92 gegen 77 Stimmen für den Antrag seiner Kommissionsminderheit, lautend auf Zustimmung zum Beschluss des Ständerates (AB 2000 N 17 ff.). Damit obsiegte der ursprüngliche Entwurf des Bundesrates und der von der nationalrätlichen
Kommission vorgeschlagene, auf eine Rechtskontrolle beschränkte Beschwerdeweg an die PRK, wie er im Ergebnis offenbar auch dem Beschwerdeführer vorschwebt, fand keinen Eingang in das Gesetz.

cc. Im Rahmen der parlamentarischen Debatten wurde ausdrücklich auch auf die (Europäische) Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950 (EMRK, SR 0.101) Bezug genommen. So führte Ständerätin Vreni Spoerry aus, die Frage, ob hier gemäss EMRK ein Tatbestand vorliege, wo der Streit vor den Richter getragen werden könne oder nicht, hänge davon ab, ob diese Komponente das Grundverhältnis des Dienstvertrages betreffe oder nur das organisatorische. Die Kommission des Ständerates sei zusammen mit dem Bundesrat der Meinung, dass es sich hier um den organisatorischen, betrieblichen Teil handle, dass die Beurteilung der Leistung ein Führungsentscheid sei, der nicht die zentralen Elemente der Rechtsbeziehung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer betreffe (AB 1999 S 1101 f.). Nationalrat Serge Beck gab seinerseits zu bedenken, dass die Meinungen in der nationalrätlichen Kommission sehr geteilt gewesen seien, ob am vorgeschlagenen Rechtsmittelweg an die PRK festgehalten werden solle. Das Risiko bestehe indes, selbst wenn es von den Experten als klein bezeichnet werde, dass sich ein Beschwerdeführer vor dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte mit Erfolg beschweren könnte, falls ihm bei
Leistungslohnentscheiden kein Weg an eine unabhängige Beschwerdeinstanz offen stünde. Im Bewusstsein um die (Über)Empfindlichkeit im Bereiche von Leistungslohnaspekten habe die Kommission schliesslich mit Stichentscheid ihrer Präsidentin ihren ursprünglichen Vorschlag aufrechterhalten, in der Hoffnung, damit vermeiden zu können, dass Strassburg uns in Kürze aufzwinge, das Bundespersonalgesetz zu ändern. Schliesslich hat Bundesrat Kaspar Villiger eingeräumt, dass man auch mit der Lösung der Mehrheit der nationalrätlichen Kommission leben könnte, die noch das Plus hätte, dass sie in Bezug auf allfällige Klagen im Rahmen der EMRK etwas sicherer sei. Auch im Bundesrat habe eine animierte Debatte über diese Frage stattgefunden, weil etwas unterschiedliche Meinungen bestanden hätten. Es habe die eher führungsorientierte und die eher rechtsorientierte Meinung gegeben (AB 2000 N 18).

In der Lehre wurde ebenfalls darauf hingewiesen, dass die Anwendung der Verfahrensgarantien gemäss Art. 6 Abs. 1 EMRK bei Streitigkeiten um eine allfällige Leistungskomponente der Besoldung allenfalls in Betracht zu ziehen wäre, bzw. dass ein Ausschluss der Justiziabilität mit Bezug auf Streitigkeiten über leistungsabhängige Lohnanteile nur schwer mit Art. 6 EMRK zu vereinbaren sei (Peter Hänni, Rechtsschutz gegen kantonale Entscheide in personalrechtlichen Streitigkeiten bzw. André Moser, Der Rechtsschutz im Bund, je in: Helbling/Poledna [Hrsg.], Personalrecht des öffentlichen Dienstes, Bern 1999, S. 578 bzw. S. 551 Fn. 84; vgl. auch Merker, a.a.O., S. 446 und 487).

dd. Wenn sich der Gesetzgeber also letztlich und in vollem Bewusstsein der EMRK-Problematik bei leistungsabhängigen Lohnentscheiden für eine Lösung ohne Rechtsmittelweg an die PRK ausgesprochen hat, so weicht die Rekurskommission davon aufgrund von Art. 191 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV, SR 101) nicht ab (vgl. Yvo Hangartner, St. Galler Kommentar zu Art. 191 BV, S. 1935 ff. Rz. 25 f. und S. 1937 f. Rz. 28). Da der Gesetzgeber diesbezüglich die PRK ausdrücklich nicht als zuständig erklärt, kann diese insofern nicht eine Zuständigkeit für sich in Anspruch nehmen. Es wäre gegebenenfalls am Gesetzgeber, auf dem Wege der Gesetzesrevision eine entsprechende Zuständigkeit zu schaffen. Dazu bestünde allenfalls auch deshalb Anlass, weil sich die Entwicklung der Rechtsprechung der Konventionsorgane wie auch des Bundesgerichts seit der Verabschiedung des Bundespersonalgesetzes im Jahre 2000 weiterentwickelt hat. So hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf neueste Urteile des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in einem Urteil vom 31. März 2003 auf staatsrechtliche Beschwerde hin erkannt, dass sich Mittelschullehrer im Kanton Zürich in Rechtsstreitigkeiten über Ansprüche
aus ihrem Dienstverhältnis, die vermögensrechtlicher Natur sind - wie z. B. die Neufestlegung des Beschäftigungsgrades und der Besoldung - und nicht bloss dienstrechtliche oder organisatorische Fragen betreffen, auf Art. 6 Abs. 1 EMRK berufen können (BGE 129 I 215 E. 5; vgl. auch Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen Menschenrechtskonvention, 2. Aufl., Zürich 1999, S. 248 f.). Eine Gesetzesänderung durch den Gesetzgeber könnte sich sodann auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens der in Art. 29a BV neu vorgesehenen Rechtsweggarantie aufdrängen. Sie könnte beispielsweise im Rahmen der vorgesehenen Totalrevision der Bundesrechtspflege (Änderung von Art. 36 Abs. 3 BPG im Anhang zum Bundesgesetz über das Bundesverwaltungsgericht, Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4202) verwirklicht werden.

ee. Steht der Beschwerdeweg an die PRK mit Bezug auf Entscheide über leistungsabhängige Lohnanteile aufgrund der heutigen gesetzlichen Situation nicht offen, so kann auf das Begehren, dem Beschwerdeführer sei rückwirkend per 1. Januar 2003 der Teuerungsausgleich auszurichten, nicht eingetreten werden.

c. Nach Art. 47 Abs. 1 BPV können besondere Einsätze mit einmaligen Einsatzprämien von bis zu 6 Prozent des Höchstbetrags der Beurteilungsstufe «A» der Lohnklasse nach Arbeitsvertrag abgegolten werden. Die Ausrichtung von Einsatzprämien hängt zwar grundsätzlich nicht von den Ergebnissen der Personalbeurteilung ab. Es handelt sich dessen ungeachtet um einen leistungsabhängigen Lohnanteil, werden damit doch zeitlich relativ eng begrenzte, mit erfolgreichen Anstrengungen verbundene Einsätze belohnt. Die Einsatzprämien werden wie die bisherige «positive Leistungskomponente» nach Art. 44 Abs. 1bis BtG (AS 1995 5061) in einem einmaligen Betrag ausgerichtet (Erläuterungen des EPA zur BPV, S. 27). Streitigkeiten über Auszeichnungen nach Art. 44 Abs. 1bis BtG waren nach altem Recht bei der endgültig entscheidenden paritätischen Beschwerdeinstanz anfechtbar, da sie ebenfalls von den Leistungen des Bediensteten abhingen (vgl. Moser, a.a.O., S. 549). Liegt aber auch im Rahmen von Art. 47 Abs. 1 BPV ein Entscheid über einen leistungsabhängigen Lohnanteil vor, so steht Art. 36 Abs. 3 BPG einer Beschwerde an die PRK entgegen, so dass auf den Antrag, dem Beschwerdeführer sei für seinen Einsatz in der S.-Delegation eine Einsatzprämie
zuzuerkennen, ebenfalls nicht eingetreten werden kann.

d. Der Beschwerdeführer beantragt wohl mit seinem ersten Rechtsbegehren, der Beschwerdeentscheid des Departements Y vom 15. Dezember 2003 sei aufzuheben. Damit beschwert er sich grundsätzlich auch gegen die Abweisung des Begehrens auf Ausrichtung einer Funktionszulage (Ziff. 3 des Dispositivs des angefochtenen Beschwerdeentscheids). Er verzichtet jedoch bei der nachfolgenden Spezifizierung der Anträge darauf, die Ausrichtung einer Funktionszulage zu begehren. Auch aus der Begründung der Beschwerdeschrift an die PRK ergibt sich nicht, dass er an diesem im verwaltungsinternen Beschwerdeverfahren gestellten Begehren festhält; vielmehr beantragt er ausdrücklich nur noch die Zuerkennung einer Einsatzprämie nach Art. 47 BPV. Ziff. 3 des Dispositivs des Beschwerdeentscheids des Departements Y vom 15. Dezember 2003 ist somit in Rechtskraft erwachsen, und auf das erste Rechtsbegehren des Beschwerdeführers ist, soweit Ziff. 3 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids betreffend, nicht einzutreten. Bei diesem Stand der Dinge kann die Frage offen gelassen werden, ob ein Entscheid über die Gewährung oder Nichtgewährung einer Funktionszulage nach Art. 46 BPV mit Beschwerde bei der PRK angefochten werden kann, wie es das Departement
Y in der Rechtsmittelbelehrung des angefochtenen Entscheids annimmt, oder ob ein solcher Entscheid nicht beschwerdefähig ist, wie dies vom EPA in seinem ergänzenden Bericht vom 12. Februar 2004 an die PRK vertreten wird.

e. Zusammenfassend ergibt sich demnach, dass auf die Beschwerde insgesamt nicht eingetreten werden kann.

3. Unabhängig vom Ausgang des Verfahrens ist das Beschwerdeverfahren vor der PRK, ausgenommen bei Mutwilligkeit, unentgeltlich (Art. 34 Abs. 2 BPG). Ansprüche auf Parteientschädigungen sind nicht gegeben (Art. 64 VwVG).

Dokumente der PRK

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 36 Instances judiciaires de recours - 1 Un recours peut être formé auprès du Tribunal administratif fédéral contre les décisions prises par l'employeur.117
¹	Un recours peut être formé auprès du Tribunal administratif fédéral contre les décisions prises par l'employeur.117
²	Les décisions qui concernent un rapport de travail au sein du Tribunal fédéral peuvent faire l'objet d'un recours devant une commission de recours composée des présidents des tribunaux administratifs des cantons de Vaud, de Lucerne et du Tessin. En cas d'empêchement, le remplacement est régi par les règles applicables au tribunal administratif dans lequel le membre concerné travaille. La procédure est régie par la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral118. La commission est présidée par le membre dont la langue de travail est celle dans laquelle la procédure se déroule.
³	Les décisions qui concernent un rapport de travail au sein du Tribunal pénal fédéral peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal administratif fédéral.
⁴	Les décisions qui concernent les rapports de travail au sein du Tribunal administratif fédéral peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal pénal fédéral.

IR 0.101 Convention du 4 novembre 1950 de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) CEDH Art. 6 Droit à un procès équitable - 1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
¹	Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. Le jugement doit être rendu publiquement, mais l'accès de la salle d'audience peut être interdit à la presse et au public pendant la totalité ou une partie du procès dans l'intérêt de la moralité, de l'ordre public ou de la sécurité nationale dans une société démocratique, lorsque les intérêts des mineurs ou la protection de la vie privée des parties au procès l'exigent, ou dans la mesure jugée strictement nécessaire par le tribunal, lorsque dans des circonstances spéciales la publicité serait de nature à porter atteinte aux intérêts de la justice.
²	Toute personne accusée d'une infraction est présumée innocente jusqu'à ce que sa culpabilité ait été légalement établie.
³	Tout accusé a droit notamment à:
^a	être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu'il comprend et d'une manière détaillée, de la nature et de la cause de l'accusation portée contre lui;
^b	disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense;
^c	se défendre lui-même ou avoir l'assistance d'un défenseur de son choix et, s'il n'a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d'office, lorsque les intérêts de la justice l'exigent;
^d	interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l'interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge;
^e	se faire assister gratuitement d'un interprète, s'il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l'audience.

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 41 Dispositions transitoires - 1 Jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions portant exécution de la présente loi édictées en vertu de l'art. 37 ou de la convention collective de travail visée à l'art. 38, les rapports de travail seront régis par:
¹	Jusqu'à l'entrée en vigueur des dispositions portant exécution de la présente loi édictées en vertu de l'art. 37 ou de la convention collective de travail visée à l'art. 38, les rapports de travail seront régis par:
^a	le règlement des employés du 10 novembre 1959128, dans les départements, à la Chancellerie fédérale, dans les commissions fédérales de recours et d'arbitrage, dans le tribunal fédéral et dans les services du Parlement;
^b	le règlement des employés CFF du 2 juillet 1993129, aux Chemins de fer fédéraux;
^c	le règlement des employés PTT130, au sein de la Poste Suisse.
³	Si un litige relatif à des prétentions découlant des rapports de travail a donné lieu à une décision rendue avant l'entrée en vigueur de la présente loi, la procédure de recours est régie par l'ancien droit.
⁴	Les rapports de travail établis avant l'entrée en vigueur de la présente loi en vertu du statut des fonctionnaires du 30 juin 1927 sont automatiquement maintenus conformément au nouveau droit à moins d'avoir été dissous par une résiliation ordinaire ou par une non-reconduction en vertu de l'ancien droit.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 7
¹	L'autorité examine d'office si elle est compétente.
²	La compétence ne peut pas être créée par accord entre l'autorité et la partie.

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 4 Politique du personnel - 1 Les dispositions d'exécution (art. 37 et 38), les contrats de travail (art. 8) ainsi que les mesures et les décisions sont conçus de manière à ce qu'ils contribuent à la compétitivité de la Confédération sur le marché de l'emploi et à la réalisation des objectifs mentionnés aux al. 2 et 3.
¹	Les dispositions d'exécution (art. 37 et 38), les contrats de travail (art. 8) ainsi que les mesures et les décisions sont conçus de manière à ce qu'ils contribuent à la compétitivité de la Confédération sur le marché de l'emploi et à la réalisation des objectifs mentionnés aux al. 2 et 3.
²	L'employeur emploie son personnel de façon adéquate, économique et responsable sur le plan social; il met en oeuvre les mesures propres à assurer:
^a	le recrutement et la fidélisation de personnel adéquat;
^b	le développement personnel et professionnel des employés, leur formation et leur formation continue, leur motivation et leur polyvalence;
^c	la formation et la relève des cadres ainsi que le développement des capacités de gestion;
^d	l'égalité des chances et l'égalité de traitement entre femmes et hommes;
^e	une représentation des communautés linguistiques nationales correspondant à la population résidente;
^ebis	la promotion des compétences linguistiques des employés dans les langues officielles nécessaires à l'exercice de leur fonction, ainsi que la promotion de connaissances actives d'une deuxième langue officielle et des connaissances passives d'une troisième langue officielle pour les cadres supérieurs;
^f	des chances égales aux handicapés, leur accès aux emplois et leur intégration;
^g	la protection de la personnalité et de la santé ainsi que la sécurité au travail de son personnel;
^h	le développement d'un comportement écophile sur le lieu de travail;
ⁱ	des conditions de travail qui permettent au personnel d'exercer ses responsabilités familiales et d'assumer ses engagements sociaux;
^j	la création de places d'apprentissage et de places de formation;
^k	une information étendue de son personnel.
³	L'employeur veille à prévenir l'arbitraire dans les rapports de travail et introduit un système d'évaluation fondé sur des entretiens avec le collaborateur qui soit propre à assurer, d'une part, une rétribution tenant équitablement compte des prestations fournies et, d'autre part, un développement de l'employé axé sur des objectifs.

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 15 Salaire - 1 L'employeur verse un salaire à l'employé. Le salaire dépend de la fonction, de l'expérience et de la prestation.
¹	L'employeur verse un salaire à l'employé. Le salaire dépend de la fonction, de l'expérience et de la prestation.
²	Le Conseil fédéral fixe des salaires minimaux.
³	Les dispositions d'exécution fixent les principes qui régissent la détermination des salaires.
⁴	Elles peuvent prévoir le versement de suppléments au salaire afin d'adapter celui-ci notamment au marché régional de l'emploi, à l'infrastructure locale ou aux besoins spécifiques de la branche.49
⁵	Elles peuvent prévoir l'adaptation au pouvoir d'achat de certaines composantes du salaire du personnel affecté à l'étranger.
⁶	Le montant des salaires maximaux (prestations annexes comprises) à verser aux cadres du plus haut niveau hiérarchique de l'administration fédérale ainsi que les autres conditions contractuelles convenues avec ces personnes sont publics.50

SR 172.220.111.3 Ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers) OPers Art. 15 Principes - (art. 4, al. 3, LPers)
¹	Une fois par an, les supérieurs hiérarchiques ont un entretien personnel avec leurs collaborateurs et procèdent à leur évaluation.
²	L'entretien sert l'évolution professionnelle du collaborateur et a pour but d'examiner les conditions dans lesquelles le travail est fourni et de convenir d'objectifs.46
³	L'évaluation personnelle sert de base à l'évolution du salaire, laquelle est opérée en fonction des objectifs convenus en matière de prestations, de comportement et de compétences.
^3bis	Le salaire des employés ayant eu des absences de longue durée pendant la période d'évaluation n'évolue que s'ils ont néanmoins été présents assez longtemps pour que leurs prestations, leur comportement et leurs capacités puissent être évalués.47
⁴	L'entretien avec le collaborateur et l'évaluation personnelle s'effectuent dans le respect des principes directeurs en matière de politique du personnel.
⁵	Une fois par an, les collaborateurs évaluent le style de conduite de leur supérieur hiérarchique.48

SR 172.220.111.31 Ordonnance du DFF du 6 décembre 2001 concernant l'ordonnance sur le personnel de la Confédération (O-OPers) O-OPers Art. 6 - (art. 15 et 16 OPers)
¹	Les employés qui ne sont pas d'accord avec l'évaluation qui est faite d'eux peuvent, dans les quatorze jours qui suivent la signature du formulaire d'évaluation, demander par écrit une réévaluation au supérieur direct de leur supérieur. Après un entretien avec le collaborateur et son supérieur direct, cette personne statue par écrit sur l'évaluation dans les quatorze jours.10
²	Au cas où les employés ne sont pas d'accord avec cette décision, l'office fédéral prévoit une instance en son sein à laquelle une réévaluation sous la forme d'un entretien peut être demandée par écrit. Les employés peuvent, dans les quatorze jours, demander par écrit une réévaluation à cette instance. L'instance statue par écrit de manière définitive sur l'évaluation dans les vingt jours suivant l'entretien.11
³	Les employés peuvent associer une personne de leur choix au processus et lui permettre de consulter le dossier.12

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5
¹	Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet:
^a	de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;
^b	de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations;
^c	de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations.
²	Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25
³	Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision.

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 33 - 1 L'employeur fournit en temps utile au personnel et aux associations qui le représentent toutes les informations relatives aux questions importantes en matière de personnel.
¹	L'employeur fournit en temps utile au personnel et aux associations qui le représentent toutes les informations relatives aux questions importantes en matière de personnel.
²	Il consulte le personnel et les associations qui le représentent, notamment:
^a	avant que la présente loi ne soit modifiée;
^b	avant que des dispositions d'exécution ne soient édictées;
^c	avant de créer ou de modifier des systèmes de traitement de données relatives au personnel;
^d	avant de transférer à un tiers des domaines de l'administration, une entreprise ou une partie d'entreprise;
^e	sur les questions relatives à la sécurité au travail et aux mesures d'hygiène visées à l'art. 6, al. 3, de la loi du 13 mars 1964 sur le travail106.
³	Il mène des négociations avec les associations du personnel.
⁴	Les dispositions d'exécution réglementent la participation du personnel et de ses associations. Elles peuvent prévoir des organes de consultation, d'arbitrage et de décision dont la composition peut être paritaire.

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 32 Autres mesures et prestations - Les dispositions d'exécution peuvent également prévoir:
^a	des mesures et des prestations destinées à recruter, à fidéliser ou à récompenser le personnel;
^b	des primes de fidélité;
^c	des mesures et des prestations destinées à promouvoir les inventions ou à récompenser des projets d'amélioration;
^d	des mesures et des prestations destinées à favoriser les comportements écophiles et les comportements de nature à promouvoir la santé et la sécurité sur le lieu de travail;
^e	l'exploitation d'équipements collectifs en faveur du personnel ou un soutien dans ce domaine;
^f	l'acquisition de logements si l'offre est insuffisante sur le marché local, ou si la nécessité d'assurer aux employés un environnement adapté l'exige, et l'aide à l'achat ou à la location de logements;
^g	l'octroi de facilités sur les produits et services fournis par la Confédération.

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 49 - Le recourant peut invoquer:
^a	la violation du droit fédéral, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation;
^b	la constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents;
^c	l'inopportunité: ce grief ne peut être invoqué lorsqu'une autorité cantonale a statué comme autorité de recours.

SR 101 Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 Cst. Art. 191 Accès au Tribunal fédéral - 1 La loi garantit l'accès au Tribunal fédéral.
¹	La loi garantit l'accès au Tribunal fédéral.
²	Elle peut prévoir une valeur litigieuse minimale pour les contestations qui ne portent pas sur une question juridique de principe.
³	Elle peut exclure l'accès au Tribunal fédéral dans des domaines déterminés.
⁴	Elle peut prévoir une procédure simplifiée pour les recours manifestement infondés.

SR 172.220.111.3 Ordonnance du 3 juillet 2001 sur le personnel de la Confédération (OPers) OPers Art. 46 Prime de fonction - (art. 15 LPers)
¹	Une prime de fonction peut être versée aux employés qui remplissent des tâches particulièrement exigeantes ne justifiant toutefois pas une affectation durable dans une classe de salaire supérieure.
²	La prime de fonction ne doit pas dépasser la différence entre le montant maximal de la classe de salaire fixée dans le contrat de travail et le montant maximal de la classe de salaire à laquelle est affectée la fonction.138

SR 172.220.1 Loi du 24 mars 2000 sur le personnel de la Confédération (LPers) LPers Art. 34 Litiges liés aux rapports de travail - 1 Si, lors de litiges liés aux rapports de travail, aucun accord n'intervient, l'employeur rend une décision.
¹	Si, lors de litiges liés aux rapports de travail, aucun accord n'intervient, l'employeur rend une décision.
^1bis	Les décisions portant sur le transfert d'employés et les autres instructions de service adressées aux personnes soumises à la discipline des transferts en vertu de l'art. 21, al. 1, let. a et cbis, ne constituent pas des décisions susceptibles de recours.107
²	La procédure de première instance et la procédure de recours visées à l'art. 36 sont gratuites, sauf en cas de recours téméraire.108
³	Les personnes dont la candidature à un poste a été rejetée ne peuvent exiger qu'une décision susceptible de recours soit rendue.109

SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 64
¹	L'autorité de recours peut allouer, d'office ou sur requête, à la partie ayant entièrement ou partiellement gain de cause une indemnité pour les frais indispensables et relativement élevés qui lui ont été occasionnés.
²	Le dispositif indique le montant des dépens alloués qui, lorsqu'ils ne peuvent pas être mis à la charge de la partie adverse déboutée, sont supportés par la collectivité ou par l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué.
³	Lorsque la partie adverse déboutée avait pris des conclusions indépendantes, les dépens alloués peuvent être mis à sa charge, dans la mesure de ses moyens.
⁴	La collectivité ou l'établissement autonome au nom de qui l'autorité inférieure a statué répond des dépens mis à la charge de la partie adverse déboutée en tant qu'ils se révéleraient irrécouvrables.
⁵	Le Conseil fédéral établit un tarif des dépens.107 L'art. 16, al. 1, let. a, de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral108 et l'art. 73 de la loi du 19 mars 2010 sur l'organisation des autorités pénales109 sont réservés.110