C 222/99 Ge
I. Kammer
Präsident Lustenberger, Bundesrichter Schön, Borella, Rüedi und nebenamtliche Richterin Rumo-Jungo; Gerichtsschreiber Hadorn
Urteil vom 23. Oktober 2000
in Sachen
L.________, Beschwerdeführer, vertreten durch Rechtsanwalt Michael Jahn, Kantonsstrasse 40, Horw,
gegen
Öffentliche Arbeitslosenkasse Basel-Stadt, Hochstrasse 37, Basel, Beschwerdegegnerin,
und
Kantonale Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt, Basel
A.- L.________ war seit dem 1. Januar 1991 bei der X.________ als Einkäufer tätig. Am 30. Juni 1997 kündigte die Arbeitgeberin die Anstellung auf den 31. Dezember 1997. Auf Grund einer krankheitsbedingten Arbeitsunfähigkeit während der Kündigungsfrist wurde diese auf den 31. Januar 1998 verlängert. Im Rahmen eines Sozialplanes richtete die Arbeitgeberin L.________ eine Austrittsabfindung von Fr. 26'471. - aus.
Ab dem 1. Februar 1998 beanspruchte L.________ Arbeitslosenentschädigung. Mit Verfügung vom 16. Februar 1998 verneinte die Öffentliche Arbeitslosenkasse Basel- Stadt die Anspruchsberechtigung bis zum 24. Mai 1998 mit der Begründung, die Austrittsentschädigung sei als Lohn zu qualifizieren und decke den Lohnausfall bis zum 24. Mai 1998. Am 15. Mai 1998 erliess das damalige Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (heute: Staatssekretariat für Wirtschaft [seco]) eine Weisung, wonach freiwillige Abgangsentschädigungen, welche in- oder ausserhalb eines Sozialplanes ausgerichtet werden, seitens der Arbeitslosenversicherung - unabhängig von der AHV-rechtlichen Qualifizierung - unberücksichtigt bleiben. Diese Weisung erfasste rückwirkend alle seit dem 18. März 1998 erlassenen Verfügungen. Mit Schreiben vom 1. Juli 1998 erklärte die Arbeitslosenkasse dem Versicherten auf dessen Begehren, diese Praxisänderung sei einzig auf Verfügungen anwendbar, die seit dem 18. März 1998 erlassen worden seien. Da die ihn betreffende Verfügung am 16. Februar 1998 erlassen worden und in Rechtskraft erwachsen sei, könne eine Wiedererwägung nicht in Betracht gezogen werden. Hingegen stehe der Weg der Beschwerde an die kantonale Schiedskommission offen.
B.- Dagegen liess L.________ am 3. August 1998 bei der Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt Beschwerde erheben. Er machte im Wesentlichen geltend, die eingeführte Praxisänderung sei nicht nur auf Verfügungen ab dem 18. März 1998, sondern auch auf solche früheren Datums anwendbar, weshalb die Arbeitslosenkasse zu verpflichten sei, ihre Verfügung vom 16. Februar 1998 in Wiedererwägung zu ziehen. Die Kantonale Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Basel-Stadt wies die Beschwerde mit Entscheid vom 6. Mai 1999 ab.
C.-MitVerwaltungsgerichtsbeschwerdelässtL. ________dieAnpassungderVerfügungvom 16. Februar 1998 an die neue Verwaltungspraxis sowie die Ausrichtung von Taggeldern vom 1. Februar bis 24. Mai 1998 beantragen. Eventuell sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Arbeitslosenkasse schliesst auf Nichteintreten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde, während das Staatssekretariat für Wirtschaft (seco) auf eine Stellungnahme verzichtet.
D.- Die Instruktionsrichterin holte eine Auskunft des seco vom 4. September 2000 ein, zu welcher die Parteien sich äussern konnten.
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1.- a) Gemäss Art. 128
OG beurteilt das Eidgenössische Versicherungsgericht letztinstanzlich Verwaltungsgerichtsbeschwerden gegen Verfügungen im Sinne von Art. 97 , 98 lit. b-h und 98a OG auf dem Gebiet der Sozialversicherung. Hinsichtlich des Begriffs der mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbaren Verfügungen verweist Art. 97 OG auf Art. 5
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 |
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| 1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
| a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
| b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
| c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
| 2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
| 3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
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SR 172.021 Loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA) PA Art. 5 |
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| 1 | Sont considérées comme décisions les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet: |
| a | de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations; |
| b | de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations; |
| c | de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations. |
| 2 | Sont aussi considérées comme des décisions les mesures en matière d'exécution (art. 41, al. 1, let. a et b), les décisions incidentes (art. 45 et 46), les décisions sur opposition (art. 30, al. 2, let. b, et 74), les décisions sur recours (art. 61), les décisions prises en matière de révision (art. 68) et d'interprétation (art. 69).25 |
| 3 | Lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action, sa déclaration n'est pas considérée comme décision. |
Ob es sich beim Schreiben der Arbeitslosenkasse vom 1. Juli 1998 um eine anfechtbare Verfügung handelt, ist von Amtes wegen zu prüfen (RKUV 1991 Nr. U 124 S. 157 Erw. 1, siehe auch BGE 120 V 349 f. Erw. 2b, 112 V 109 Erw. 1).
b) Mit diesem Schreiben hat die Kasse dem Beschwerdeführer auf dessen Wunsch hin schriftlich erklärt, eine Nachzahlung von Taggeldern in der Höhe der Abgangsentschädigung komme nicht in Frage, weil die entsprechende Weisung vom 15. Mai 1998 einzig auf Verfügungen Anwendung finde, die nach dem 18. März 1998 erlassen worden seien. Eine Wiedererwägung könne daher nicht in Betracht gezogen werden. Es bestehe aber die Möglichkeit, bei der kantonalen Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Beschwerde wegen Willkür (Ungleichbehandlung der versicherten Personen) zu führen. Eine Beschwerdefrist wurde nicht angegeben.
Dieses Schreiben stellt eine Verfügung dar, und zwar eine Ablehnung des als Wiedererwägungsgesuch interpretierten Begehrens des Beschwerdeführers, auf die rechtskräftige Verfügung vom 16. Februar 1998 zurückzukommen.
2.- Rechtskräftige Verfügungen können unter bestimmten Voraussetzungen abgeändert werden. In Frage kommen die Wiedererwägung wegen anfänglicher rechtlicher Unrichtigkeit, die sogenannte prozessuale Revision wegen anfänglicher tatsächlicher Unrichtigkeit sowie - bei Dauerverfügungen - die Anpassung an tatsächlich oder rechtlich veränderte Verhältnisse (BGE 115 V 312 Erw. 4a; Ulrich Meyer, Die Abänderung formell rechtskräftiger Verwaltungsverfügungen in der Sozialversicherung, in: ZBl 95 [1994], S. 348 ff.; Ueli Kieser, Die Abänderung der formell rechtskräftigen Verfügung nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts, Bemerkung zu Revision, Wiedererwägung und Anpassung, SZS 35 [1991] 132 ff.; Rudolf Rüedi, Allgemeine Rechtsgrundsätze des Sozialversicherungsprozesses, in: Walter R. Schluep [Hrsg. ], Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, Festschrift zum 60. Geburtstag von Bundesrat Arnold Koller, in: St. Galler Studien zum Privat- Handels- und Wirtschaftsrecht 34/1993, S. 471 ff.; Alexandra Rumo-Jungo, Die Instrumente zur Korrektur der Sozialversicherungsverfügung, in: Verfahrensfragen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1996, S. 263 ff.).
3.- a) Der Beschwerdeführer verlangt die Anwendung der am 15. Mai 1998 erlassenen Weisung des damaligen Bundesamtes für Wirtschaft und Arbeit auf die rechtskräftige Verfügung vom 16. Februar 1998. Streitig und zu prüfen ist daher, ob eine geänderte Rechtslage vorliegt, welche die Anpassung der Dauerverfügung rechtfertigt. Nicht zur Diskussion stehen hingegen die Anpassung der rechtskräftigen Verfügung an geänderte tatsächliche Verhältnisse oder die prozessuale Revision wegen anfänglicher tatsächlicher Unrichtigkeit. Entgegen der Annahme von Vorinstanz und Verwaltung ist ein Zurückkommen auf die rechtskräftige Verfügung vom 16. Februar 1998 auch nicht unter dem Titel der Wiedererwägung zu prüfen, stützte sich doch diese Verfügung auf die damals geltende Verwaltungspraxis sowie auf die Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts (nicht veröffentlichtes Urteil B. vom 5. September 1996, C 267/95), so dass von anfänglicher zweifelloser Unrichtigkeit (BGE 122 V 21 Erw. 3a, 173 Erw. 4a, 271 Erw. 2, 368 Erw. 3, 121 V 4 Erw. 6, je mit Hinweisen) nicht die Rede sein kann.
b) Bei Änderung des objektiven Rechts kann die Verwaltung unter Umständen auf eine rechtskräftige und fehlerfreie Verfügung über ein Dauerrechtsverhältnis zurückkommen. Eine Änderung objektiven Rechts liegt vor, wenn der Gesetzgeber eine neue für den fraglichen Anspruch erhebliche Norm eingeführt hat. Diesfalls ist - unter Vorbehalt wohlerworbener Rechte - eine Anpassung der Verfügung nicht nur erlaubt, sondern gefordert. Besteht hingegen die Änderung des massgebenden Rechts lediglich in einer neuen gerichtlich bestätigten Verwaltungspraxis oder einer neuen Rechtsprechung, so darf die Verfügung über das Dauerrechtsverhältnis grundsätzlich nicht angetastet werden (BGE 121 V 161 f. Erw. 4a, 120 V 131 Erw. 3b; Meyer, a.a.O., S. 350; Kieser, a.a.O., S. 147 f.; Rumo-Jungo, a.a.O. S. 279 f.). Ausnahmsweise kann aber eine geänderte Verwaltungspraxis zur Abänderung einer rechtskräftigen Verfügung führen, wenn die neue Praxis eine derart grosse allgemeine Verbreitung erhält, dass deren Nichtbefolgung als Verstoss gegen das Gleichheitsgebot erschiene, insbesondere wenn die auf die alte Praxis gestützten Verfügungen nur mehr für einzelne wenige Versicherte gelten (BGE 121 V 162 Erw. 4a, 120 V 132 Erw. 3c; Meyer, a.a.O. S. 350; Kieser, a.a.O.
S. 147 f.). Unter dieser Voraussetzung liegt im Ergebnis die gleiche Situation vor wie im Falle einer nachträglichen Änderung des objektiven Rechts, so dass eine Praxisänderung Anlass zur Umgestaltung eines Dauerrechtsverhältnisses geben kann (BGE 121 V 162 Erw. 4a; Meyer, a.a.O. S. 350). Diese restriktive Regelung gilt jedenfalls dann, wenn sich die neue Praxis zu Lasten der versicherten Person auswirken würde. Ist hingegen die neue Rechtspraxis günstiger als die alte, soll sie (mit Wirkung ex nunc et pro futuro) ohne weiteres auch auf Verfügungen angewendet werden, die unter der alten Praxis ergangen sind (BGE 120 V 132 Erw. 3c, mit Hinweis auf Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4e édition, S. 282, N 1346; zustimmend Rumo-Jungo, a.a.O., S. 280). In diesem Sinne hat das Eidgenössische Versicherungsgericht z. B. seine geänderte Rechtsprechung in Bezug auf die Leistungskürzungen bei Grobfahrlässigkeit (BGE 119 V 171 ff.) ab ihrer Einführung, d.h. ab dem Urteilsdatum vom 25. August 1993, auch auf bereits rechtskräftig beurteilte Verfügungen angewendet (BGE 120 V 133 Erw. 4d).
4.- Das damalige Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit (BWA; ab 1. Juli 1999: Staatssekretariat für Wirtschaft [seco]) hatte gestützt auf die Rechtsprechung (nicht veröffentlichtes Urteil B. vom 5. September 1996) in einem Kreisschreiben vom 18. März 1998 festgehalten, freiwillige Abgangsentschädigungen seien in Übereinstimmung mit der AHV-rechtlichen Qualifikation als Lohn zu betrachten, mit der Folge, dass gegebenenfalls während einer diesem Lohn entsprechenden Zeitspanne kein Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung bestand. Dieses Kreisschreiben wurde nach Gesprächen mit den Sozialpartnern mit Weisung vom 15. Mai 1998 rückwirkend aufgehoben. Das hatte zur Folge, dass die seither gestützt auf das Kreisschreiben erlassenen Verfügungen aufzuheben und die Fälle im Lichte der neuen Praxis (gemäss Weisung vom 15. Mai 1998) zu beurteilen waren. Betroffen waren somit sämtliche am 18. März 1998 oder später hängigen Fälle, unabhängig davon, wann sich der ihnen zu Grunde liegende Sachverhalt ereignet hatte (BGE 120 V 131 Erw. 3a in initio). Die neue Verwaltungspraxis wurde mithin auf den 18. März 1998 eingeführt.
Nach dem in Erw. 3b Gesagten und im Sinne von BGE 120 V 133 Erw. 4d ist diese neue Praxis ab ihrer Einführung auch auf sämtliche rechtskräftig (und a fortiori noch gerade nicht rechtskräftig) entschiedenen Fälle anwendbar. Vor dem 18. März 1998 erlassene (rechtskräftige) Dauerverfügungen sind daher grundsätzlich ab diesem Zeitpunkt an die günstigere Rechtspraxis anzupassen.
5.- Voraussetzung für die Anwendung der neuen Rechtspraxis ist aber, dass sie gesetz- und verfassungsmässig ist.
a) Nach der Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Anspruchsberechtigung im Sinne von Art. 11 Abs. 3
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SR 837.0 Loi fédérale du 25 juin 1982 sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (Loi sur l'assurance-chômage, LACI) - Loi sur l'assurance-chômage LACI Art. 11 Perte de travail à prendre en considération - 1 Il y a lieu de prendre en considération la perte de travail lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives. |
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| 1 | Il y a lieu de prendre en considération la perte de travail lorsqu'elle se traduit par un manque à gagner et dure au moins deux journées de travail consécutives. |
| 2 | ...43 |
| 3 | N'est pas prise en considération la perte de travail pour laquelle le chômeur a droit au salaire ou à une indemnité pour cause de résiliation anticipée des rapports de travail. |
| 4 | La perte de travail est prise en considération même si l'assuré a touché des indemnités pour des heures supplémentaires non compensées ou une indemnité de vacances à la fin de ses rapports de travail et même si une telle indemnité de vacances était comprise dans son salaire. Le Conseil fédéral peut édicter une réglementation dérogatoire pour des cas particuliers.44 |
| 5 | Le Conseil fédéral règle la prise en considération de la perte de travail en cas de suspension provisoire d'un rapport de service fondé sur le droit public (art. 10, al. 4). |
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SR 831.10 Loi fédérale du 20 décembre 1946 sur l'assurance-vieillesse et survivants (LAVS) LAVS Art. 5 - 1 Une cotisation de 4.35 % est perçue sur le revenu provenant d'une activité dépendante, appelé ci-après salaire déterminant.37 |
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| 1 | Une cotisation de 4.35 % est perçue sur le revenu provenant d'une activité dépendante, appelé ci-après salaire déterminant.37 |
| 2 | Le salaire déterminant comprend toute rémunération pour un travail dépendant, fourni pour un temps déterminé ou indéterminé. Il englobe les allocations de renchérissement et autres suppléments de salaire, les commissions, les gratifications, les prestations en nature, les indemnités de vacances ou pour jours fériés et autres prestations analogues, ainsi que les pourboires, s'ils représentent un élément important de la rémunération du travail. |
| 3 | Pour les membres de la famille travaillant dans l'entreprise familiale, seul le salaire en espèces est considéré comme salaire déterminant: |
| a | jusqu'au 31 décembre de l'année où ils ont 20 ans révolus; |
| b | après le dernier jour du mois au cours duquel ils atteignent l'âge de référence fixé à l'art. 21, al. 1.39 |
| 4 | Le Conseil fédéral peut excepter du salaire déterminant les prestations sociales, ainsi que les prestations d'un employeur à ses employés ou ouvriers lors d'événements particuliers. |
| 5 | ...40 |
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SR 831.101 Règlement du 31 octobre 1947 sur l'assurance-vieillesse et survivants (RAVS) RAVS Art. 6 Notion du revenu provenant d'une activité lucrative - 1 Le revenu provenant d'une activité lucrative comprend, sous réserve des exceptions mentionnées expressément dans les dispositions qui suivent, le revenu en espèces ou en nature tiré en Suisse ou à l'étranger de l'exercice d'une activité, y compris les revenus accessoires. |
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| 1 | Le revenu provenant d'une activité lucrative comprend, sous réserve des exceptions mentionnées expressément dans les dispositions qui suivent, le revenu en espèces ou en nature tiré en Suisse ou à l'étranger de l'exercice d'une activité, y compris les revenus accessoires. |
| 2 | Ne sont pas comprises dans le revenu provenant d'une activité lucrative:34 |
| a | la solde militaire, les indemnités de fonction dans la protection civile, les sommes d'argent de poche aux personnes astreintes au service civil, la solde allouée pour le service du feu selon l'art. 24, let. fbis, de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD)36, de même que les indemnités analogues dans les cours pour moniteurs de jeunes tireurs; |
| b | les prestations d'assurance en cas d'accident, de maladie ou d'invalidité, à l'exception des indemnités journalières selon l'art. 25 de la loi fédérale du 19 juin 1959 sur l'assurance-invalidité (LAI)38 et l'art. 29 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur l'assurance militaire39; |
| c | ... |
| d | ... |
| e | ... |
| f | les allocations familiales qui sont accordées, conformément aux usages locaux ou professionnels, au titre d'allocation pour enfants et d'allocation de formation professionnelle, d'allocation de ménage ou d'allocation de mariage ou de naissance; |
| g | les prestations destinées à permettre la formation ou le perfectionnement professionnels; si celles-ci sont octroyées par l'employeur, elles ne sont exceptées du revenu provenant d'une activité lucrative que pour autant que la formation ou le perfectionnement soient étroitement liés à l'activité professionnelle du bénéficiaire; |
| h | les prestations réglementaires d'institutions de prévoyance professionnelle, si le bénéficiaire a un droit propre envers l'institution46 au moment où l'événement assuré se produit ou lorsque l'institution est dissoute; |
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SR 831.101 Règlement du 31 octobre 1947 sur l'assurance-vieillesse et survivants (RAVS) RAVS Art. 7 Éléments du salaire déterminant - Le salaire déterminant pour le calcul des cotisations comprend notamment:56 |
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| a | le salaire au temps, aux pièces (à la tâche) et à la prime, y compris les indemnités pour les heures supplémentaires, le travail de nuit et en remplacement; |
| b | les allocations de résidence et de renchérissement; |
| c | les gratifications, les primes de fidélité et au rendement; |
| cbis | les avantages appréciables en argent provenant de participations de collaborateur; la valeur et le moment de la perception des cotisations sur ces avantages sont déterminés d'après les dispositions relatives à l'impôt fédéral direct; |
| d | les revenus des commanditaires résultant d'un rapport de service qui les lie à la société en commandite, ainsi que les parts des salariés61 aux bénéfices dans la mesure où elles dépassent l'intérêt du capital engagé; |
| e | les pourboires, s'ils représentent une part importante du salaire; |
| f | les prestations en nature ayant un caractère régulier; |
| g | les provisions et les commissions; |
| h | les tantièmes, les indemnités fixes et les jetons de présence des membres de l'administration et des organes dirigeants des personnes morales; |
| i | le revenu des membres d'autorités de la Confédération, des cantons et des communes; |
| k | les émoluments et les indemnités fixes touchés par des assurés dont l'activité est régie par le droit public, sous réserve de dispositions cantonales contraires; |
| l | les honoraires des privat-docents et des autres personnes qui, dans l'enseignement, sont rétribués d'une manière analogue; |
| m | les prestations accordées par les employeurs pour compenser les pertes de salaire par suite d'accident ou de maladie; |
| n | les prestations accordées par les employeurs pour compenser les pertes de salaire par suite de service militaire; |
| o | les indemnités de vacances ou pour jours fériés; |
| p | les prestations de l'employeur consistant à prendre en charge la cotisation due par le salarié à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité, au régime des allocations pour perte de gain et à l'assurance-chômage et les impôts; est exceptée la prise en charge des cotisations dues par le salarié sur les revenus en nature et les salaires globaux; |
| q | les prestations versées par l'employeur lors de la cessation des rapports de travail, si elles ne sont pas exceptées du salaire déterminant en vertu des art. 8bis ou 8ter; les rentes sont converties en capital; l'OFAS établit à cet effet des tables de conversion dont l'usage est obligatoire. |
b) Die dem Beschwerdeführer ausgerichtete Zahlung von Fr. 26'471. - stellt eine Entschädigung für die Auflösung des Arbeitsverhältnisses und das damit verbundene Risiko eines Lohnausfalles wegen Arbeitslosigkeit dar. Vorsorgecharakter kommt dieser Leistung nicht zu, ist sie doch nicht zur Deckung der Risiken Alter, Invalidität oder Tod bestimmt. Gestützt auf das erwähnte Urteil B. ist folglich die diesem Lohn entsprechende Ausfallzeit von der Arbeitslosenversicherung nicht zu entschädigen.
6.- Zu prüfen bleibt, ob der Beschwerdeführer allenfalls unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung im Unrecht Anspruch auf die Anwendung der neuen Rechtspraxis hat.
a) Nach der Rechtsprechung geht der Grundsatz der Gesetzmässigkeit der Verwaltung in der Regel der Rücksicht auf die gleichmässige Rechtsanwendung vor. Der Umstand, dass das Gesetz in anderen Fällen nicht oder nicht richtig angewendet worden ist, gibt dem Bürger und der Bürgerin grundsätzlich keinen Anspruch darauf, ebenfalls abweichend vom Gesetz behandelt zu werden. Das gilt jedoch nur, wenn lediglich in einem einzigen oder in einigen wenigen Fällen eine abweichende Behandlung dargetan ist. Wenn dagegen die Behörde die Aufgabe der in anderen Fällen geübten gesetzwidrigen Praxis ablehnt, kann der Bürger oder die Bürgerin verlangen, dass die gesetzwidrige Begünstigung, die den Dritten zuteil wird, auch ihm bzw. ihr gewährt werde, soweit dies nicht andere legitime Interessen verletzt. Die Anwendung der Gleichbehandlung im Unrecht setzt als Vorbedingung voraus, dass die zu beurteilenden Sachverhalte identisch oder zumindest ähnlich sind (BGE 116 V 238 Erw. 4b, 115 V 238 Erw. 7b/bb f., je mit Hinweisen; BGE 106 V 119 Erw. 3; RKUV 1987 Nr. K 710 S. 27 Erw. 3b; Andreas Auer, L'égalité dans l'illégalité, in: ZBl 1978 S. 297; Arthur Häfliger, Alle Schweizer sind vordemGesetzegleich, Bern1985, S.73f. ;Meyer-Blaser, DieBedeutungvonArt.
4BVfürdasSozialversicherungsrecht, in:ZSR 1992, 2. Halbbd. , S. 417; Jörg-Paul Müller, Die Grundrechte der schweizerischen Bundesverfassung, Bern 1991, S. 223 f.).
b) Vorliegend hat das BWA das anders lautende Kreisschreiben vom 18. März 1998 gestützt auf Gespräche mit den Sozialpartnern widerrufen und mit der Weisung vom 15. Mai 1998 eine neue Praxis eingeführt. Diese wurde damit begründet, dass die Beibehaltung der alten, laut dem erwähnten nicht veröffentlichten Urteil B. gesetzmässigen Praxis die sozialpolitisch unerwünschte Folge haben könnte, dass in Zukunft bei Entlassungen weniger oder gar keine Sozialpläne ausgearbeitet werden. Die neue Praxis wurde daher im Interesse des Einvernehmens zwischen den Sozialpartnern und des für den sozialen Frieden wichtigen Instituts des Sozialplanes erlassen. Der Verwaltung schien bewusst zu sein, dass ihr Vorgehen vom Gesetz womöglich nicht gedeckt war. Daher kündigte sie zusammen mit dem Erlass der neuen Weisung an, im Rahmen der nächsten ordentlichen Gesetzesrevision werde diese Frage neu beurteilt und klar geregelt. Die auch in der Presse veröffentlichte neue Verwaltungspraxis fand in den nunmehr zweieinhalb Jahren ihrer Geltung auf zahlreiche Fälle, namentlich im Zusammenhang mit Restrukturierungsmassnahmen grosser Firmen, Anwendung. Somit liegt eine konstante gesetzeswidrige Praxis vor und besteht Grund zur Annahme, die Verwaltung sei nicht
gewillt, in Zukunft anders zu entscheiden. Vielmehr will sie ihre Praxis bei nächster Gelegenheit (AVIG-Revision 2003) gesetzlich absichern. Dies hat das seco in der (im vorliegenden Verfahren eingeholten) Auskunft vom 4. September 2000 ausdrücklich bestätigt. Aus diesen Gründen ist vorliegend ausnahmsweise dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Vorrang vor jenem der Gesetzmässigkeit des Verwaltungshandelns einzuräumen. Somit findet die Weisung vom 15. Mai 1998 ab ihrem Inkrafttreten am 18. März 1998 auf die hier zu beurteilende Verfügung vom 16. Februar 1998 Anwendung.
Demnach erkennt das Eidg. Versicherungsgericht:
I. In teilweiser Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde werden der Entscheid der Kantonalen Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Basel- Stadt vom 6. Mai 1999 und die Verfügungen der Öffentlichen Arbeitslosenkasse Basel-Stadt vom 16. Februar 1998 und vom 1. Juli 1998 aufgehoben, und es wird festgestellt, dass der Beschwerdeführer vom 18. März bis 24. Mai 1998 Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung hat.
II. Es werden keine Gerichtskosten erhoben.
III. Die Öffentliche Arbeitslosenkasse Basel-Stadt hat dem Beschwerdeführer für das Verfahren vor dem Eidgenössischen Versicherungsgericht eine Parteientschädigung von Fr. 2'500. - (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
IV. Dieses Urteil wird den Parteien, der Kantonalen Schiedskommission für Arbeitslosenversicherung Basel- Stadt, dem Kantonalen Amt für Industrie, Gewerbe und Arbeit Basel-Stadt und dem Staatssekretariat für Wirtschaft zugestellt.
Luzern, 23. Oktober 2000
Im Namen des
Eidgenössischen Versicherungsgerichts
Der Präsident der I. Kammer:
Der Gerichtsschreiber: