Language of document : ECLI:EU:C:2002:659

SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS

ANTONIO TIZZANO

vom 14. November 2002(1)

Rechtssache C-389/00

Kommission der Europäischen Gemeinschaften

gegen

Bundesrepublik Deutschland

„Vertragsverletzung eines Mitgliedstaats - Artikel 23 EG und 25 EG - Abgaben zollgleicher Wirkung - Basler Übereinkommen - Verordnung (EWG) Nr. 259/93 - Grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen - Wiedereinfuhr in den Versandmitgliedstaat - Beitrag zu einem .Solidarfonds‘“

1.
    Im vorliegenden Verfahren, das die Kommission gemäß Artikel 226 EG eingeleitet hat, wird der Gerichtshof ersucht, festzustellen, dass die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen das in Artikel 9 und 12 EG-Vertrag (jetzt Artikel 23 EG und 25 EG) verankerte Verbot der Erhebung von Abgaben mit zollgleicher Wirkung verstoßen hat, dass sie die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten von der Entrichtung von Pflichtbeiträgen zu einem „Solidarfonds“ abhängig gemacht hat.

I - Rechtlicher Rahmen

A - Die internationalen und die gemeinschaftlichen Bestimmungen über die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen

2.
    Im Gemeinschaftsrecht wird die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen durch die Verordnung (EG) Nr. 259/93 des Rates vom 1. Februar 1993 zur Überwachung und Kontrolle der Verbringung von Abfällen in der, in die und aus der Europäischen Gemeinschaft (im Folgenden: Verordnung Nr. 259/93 oder Verordnung)(2) geregelt. Diese erging u. a. zur Erfüllung der Verpflichtungen, die die Gemeinschaft mit ihrem Beitritt zu dem Übereinkommen über die Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringung gefährlicher Abfälle und ihrer Entsorgung eingegangen ist, das am 22. März 1989 in Basel unterzeichnet wurde und dem auch alle Mitgliedstaaten beigetreten sind. Dieses Übereinkommen wurde vom Rat durch Beschluss 93/98/EWG vom 1. Februar 1993(3) im Namen der Gemeinschaft genehmigt.

3.
    Soweit hier von Interesse, ist vor allem darauf hinzuweisen, dass sich die in dem Übereinkommen enthaltene Regelung auf die Verpflichtung zur Notifizierung jeder grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen stützt. Nach Artikel 6 des Übereinkommens ist jede Ausfuhr von Abfällen den zuständigen Stellen des Bestimmungsstaats zu notifizieren, die sie genehmigen können oder auch nicht. Der Entsendestaat gestattet die Verbringung der Abfälle erst nach Erhalt des Nachweises der Erteilung der Genehmigung durch den Bestimmungsstaat oder des Vorliegens eines Vertrages zwischen dem Exporteur und dem Entsorger, aus dem sich ergibt, dass die Abfälle umweltgerecht behandelt werden.

4.
    Für den Fall, dass eine von den betroffenen Staaten genehmigte grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen im Sinne des Artikels 6 des Übereinkommens nicht wie vorgesehen zu Ende geführt werden kann, verpflichtet Artikel 8 des Übereinkommens den Entsendestaat, dafür zu sorgen, dass der Exporteur die fraglichen Abfälle in sein Hoheitsgebiet zurückführt, falls es nicht möglich ist, sie binnen einer angegebenen Frist umweltgerecht zu entsorgen.

5.
    Artikel 9 des Übereinkommens regelt dagegen die Fälle der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen, die unter Verletzung der in Artikel 6 des Übereinkommens vorgesehenen Verpflichtungen zur vorherigen Notifizierung und Zustimmung oder in der Absicht vorgenommen werden, die Abfälle mit Methoden zu entsorgen, die im Widerspruch zum Übereinkommen und zu den allgemeinen Grundsätzen des Völkerrechts stehen. Diese Vorgehensweisen werden in Artikel 9 Absatz 1 als „unerlaubter Verkehr“ mit Abfällen bezeichnet. Für den Fall, dass ein unerlaubter Verkehr dem Erzeuger oder dem Exporteur der Abfälle zuzurechnen ist, verpflichtet Artikel 9 Absatz 2 den Ausfuhrstaat, dafür zu sorgen, dass die Abfälle vom Exporteur oder vom Erzeuger oder, falls notwendig, von ihm selbst in den Ausfuhrstaat zurückgeführt werden. Falls dies nicht möglich ist, muss der Ausfuhrstaat dafür sorgen, dass die unerlaubt ausgeführten Abfälle binnen einer angegebenen Frist gemäß den Bestimmungen des Übereinkommens entsorgt werden.

6.
    Auf Gemeinschaftsebene enthält die Verordnung Nr. 259/93 hinsichtlich der grenzüberschreitenden Verbringung von Abfällen in den Mitgliedstaaten ein System vorheriger Notifizierung und Genehmigung, das der im Übereinkommen enthaltenen Regelung entspricht(4).

7.
    Die in Artikel 8 des Übereinkommens aufgestellte Verpflichtung zur Rücksendung der Abfälle wurde durch Artikel 25 Absatz 1 der Verordnung durchgeführt, wo es heißt:

„Kann ein Abfalltransport, dem die betroffenen zuständigen Behörden zugestimmt haben, nicht rechtzeitig gemäß den Bestimmungen des in den Artikeln 3 und 6 genannten Begleitscheins bzw. Vertrages durchgeführt werden, so sorgt die zuständige Behörde am Versandort innerhalb von 90 Tagen, nachdem sie verständigt wurde, dafür, dass die notifizierende Person die Abfälle in ihren Zuständigkeitsbereich oder an einen anderen Ort im Versandstaat zurücksendet, es sei denn, es ist hinreichend sichergestellt, dass die Beseitigung oder Verwertung auf eine andere umweltverträgliche Weise erfolgen kann.“

8.
    Artikel 26 Absatz 1 der Verordnung entspricht Artikel 9 des Übereinkommens und definiert den unerlaubten Verkehr mit Abfällen wie folgt:

„Als illegale Verbringung gilt:

a)    eine Verbringung ohne Notifizierung an alle betroffenen zuständigen Behörden gemäß dieser Verordnung,

b)    eine Verbringung ohne Zustimmung der betroffenen zuständigen Behörden gemäß dieser Verordnung,

c)    eine Verbringung mit einer durch Fälschung, falsche Angaben oder Betrug erlangten Zustimmung der betroffenen zuständigen Behörden,

d)    eine Verbringung, die dem Begleitschein sachlich nicht entspricht,

e)    eine Verbringung, die eine Beseitigung oder Verwertung unter Verletzung gemeinschaftlicher oder internationaler Bestimmungen bewirkt.“

9.
    Artikel 26 Absatz 2 der Verordnung regelt die Konsequenzen des unerlaubten Verkehrs mit Abfällen wie folgt:

„Hat die notifizierende Person die illegale Verbringung zu verantworten, so sorgt die zuständige Behörde am Versandort dafür, dass die betreffenden Abfälle

a)    von der notifizierenden Person oder erforderlichenfalls von der zuständigen Behörde selbst wieder in den Versandstaat verbracht werden oder, sofern dies nicht möglich ist,

b)    anderweitig auf eine umweltverträgliche Weise beseitigt oder verwertet werden ...“

10.
    Artikel 27 Absatz 1 der Verordnung bestimmt:

„Für jede Verbringung von Abfällen, die unter diese Verordnung fällt, ist die Hinterlegung einer Sicherheitsleistung oder der Nachweis einer entsprechenden Versicherung erforderlich, durch die die Kosten der Beförderung einschließlich der Rücksendung in den Fällen nach den Artikeln 25 und 26 und der Beseitigung oder Verwertung abgedeckt sind.“

11.
    Hinsichtlich der Verwaltungskosten und der Kosten der Wiedereinfuhr, Verbringung, Beseitigung und Verwertung bestimmt Artikel 33 Absätze 1 und 2 der Verordnung:

„(1)    Der notifizierenden Person kann die Kostentragung für angemessene Verwaltungskosten für die Durchführung des Notifizierungs- und Überwachungsverfahrens sowie die für angemessene Analysen und Kontrollen üblichen Kosten auferlegt werden.

(2)    Die Kosten der Wiedereinfuhr der Abfälle einschließlich der Verbringung, Beseitigung oder Verwertung der Abfälle auf eine andere, umweltverträgliche Weise gemäß Artikel 25 Absatz 1 und Artikel 26 Absatz 2 werden der notifizierenden Person oder, sofern dies nicht möglich ist, den betreffenden Mitgliedstaaten auferlegt.“

B - Die einschlägigen deutschen Vorschriften

12.
    In der Bundesrepublik Deutschland erging am 30. September 1994 das Gesetz über die Überwachung und Kontrolle der grenzüberschreitenden Verbringungen von Abfällen (Abfallverbringungsgesetz; AbfVerbrG)(5), dessen § 8 Absatz 1 die Errichtung einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts mit der Bezeichnung „Solidarfonds Abfallrückführung“ (im Folgenden: Solidarfonds oder Fonds) vorsieht.

13.
    Nach § 8 Absatz 1 Satz 5 in Verbindung mit § 6 Absatz 3 AbfVerbrG trägt der Fonds die Kosten der Rückführung der Abfälle in das deutsche Hoheitsgebiet oder ihrer von der zuständigen Stelle der Bundesrepublik vorzunehmenden Beseitigung oder Verwertung, die Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung für den Fall vorsieht, dass die dazu Verpflichteten nicht dafür sorgen. Nach § 8 Absatz 4 AbfVerbrG kann der Fonds von den Rückführpflichtigen Ersatz seiner Aufwendungen verlangen.

14.
    Die Modalitäten der Finanzierung der vom Solidarfonds erbrachten Leistungen und der von ihm getragenen Verwaltungskosten sind in § 8 Absatz 1 Satz 6 AbfVerbrG geregelt. Danach sind notifizierende Personen im Sinne der Verordnung Nr. 259/93(6) verpflichtet, unter Berücksichtigung von Art und Menge der zu verbringenden Abfälle Mitgliedsbeiträge an den Solidarfonds zu leisten. Nach Satz 7 dieser Vorschrift werden Mitgliedsbeiträge, die nach drei Jahren nicht verwendet worden sind, an die Beitragspflichtigen unter Berücksichtigung der geleisteten Zahlungen anteilig zurückerstattet.

15.
    Außerdem tritt, wie sich aus § 7 Absatz 1 AbfVerbrG ergibt, die Pflicht zur Beitragsentrichtung an den Solidarfonds nicht an die Stelle der Sicherheitsleistung oder des Nachweises einer entsprechenden Versicherung bei der Notifizierung einer Ausfuhr von Abfällen im Sinne des Artikels 27 der Verordnung Nr. 259/93, sondern besteht neben dieser.

16.
    Die Arbeitsweise des Fonds ist in der Verordnung über die Anstalt Solidarfonds Abfallrückführung vom 20. Mai 1996 (im Folgenden: Verordnung über den Solidarfonds)(7) geregelt, nach deren § 17 die Beitragspflicht mit der Notifizierungspflicht für auszuführende Abfälle entsteht. In § 18 werden die für jede ausgeführte Tonne Abfälle an den Fonds zu zahlenden Beträge nach der Art der Abfälle unterschiedlich hoch festgesetzt.

II - Sachverhalt und vorprozessuales Verfahren

17.
    Die Kommission wies die deutsche Regierung mit Schreiben vom 25. Mai 1998 darauf hin, dass die Verpflichtung, einen Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds zu entrichten, abgesehen davon, dass die Verordnung Nr. 259/93 sie nicht vorsehe, als Abgabe mit zollgleicher Wirkung anzusehen sei, die den Artikeln 9 und 12 EG-Vertrag (jetzt Artikel 23 EG und 25 EG) zuwiderlaufe. Sie forderte die deutsche Regierung deshalb auf, sich dazu zu äußern.

18.
    Die deutsche Regierung beantwortete das Mahnschreiben am 11. September 1998 und wies die Vorwürfe der Kommission zurück. Sie machte insbesondere geltend, der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds sei ein angemessenes Entgelt dafür, dass den Abfallexporteuren tatsächlich ein besonderer und individualisierter Vorteil verschafft werde. Er stelle daher keine Abgabe mit zollgleicher Wirkung dar.

19.
    Da dieses Vorbringen die Kommission nicht überzeugte, übersandte sie der Bundesrepublik Deutschland am 16. August 1999 eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der sie ihren Standpunkt bekräftigte und insbesondere darauf hinwies, dass das Gemeinschaftsrecht Abfälle nur im Hinblick auf die Erfordernisse des Umweltschutzes als Waren besonderer Art im Sinne der Artikel 174 EG und 176 EG ansehe. Die Verpflichtung zur Entrichtung eines Mitgliedsbeitrags zum Solidarfonds stelle also eine zusätzliche Bedingung dar, die restriktiver sei als die in der Verordnung vorgesehene Sicherheitsleistung und die nicht auf Artikel 176 EG-Vertrag beruhe.

20.
    Die deutsche Regierung beantwortete die mit Gründen versehene Stellungnahme mit Schreiben vom 21. Januar 2000, in dem sie die von der Kommission erhobenen Vorwürfe erneut bestritt. Sie machte in ihrem Schreiben eine Reihe von Angaben über den Zweck, die Funktion und die Modalitäten der Finanzierung des Solidarfonds und wies insbesondere darauf hin, dass aufgrund des Systems der Beitragsentrichtung zum Solidarfonds sowohl die Zahl der Anträge auf Intervention des Fonds selbst als auch allgemeiner die Anzahl der illegalen Abfallverbringungen aus Deutschland zurückgegangen seien.

21.
    Angesichts der Einwände der Bundesrepublik Deutschland hat die Kommission beschlossen, den Gerichtshof anzurufen. Sie hat deshalb mit Schriftsatz, der am 20. Oktober 2000 eingegangen ist, die vorliegende Klage erhoben.

III - Rechtliche Prüfung

A - Streitgegenstand

22.
    Wie wir gesehen haben, wirft die Kommission der Bundesrepublik Deutschland vor, die Verbringung von Abfällen in andere Mitgliedstaaten von der Entrichtung eines Pflichtbeitrags zum Solidarfonds abhängig zu machen; da dieser Beitrag eine Abgabe mit zollgleicher Wirkung bei der Ausfuhr der Abfälle darstelle, habe die beklagte Regierung die Artikel 23 EG und 25 EG verletzt, wonach derartige Abgaben verboten seien.

23.
    Die Kommission begründet ihre Auffassung zunächst mit dem Hinweis darauf, dass nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes „eine - auch noch so geringe - den in- oder ausländischen Waren wegen ihres Grenzübertritts einseitig auferlegte finanzielle Belastung unabhängig von ihrer Bezeichnung und der Art ihrer Erhebung“ eine Abgabe mit zollgleicher Wirkung darstelle(8). Genau dies treffe auf den Beitrag zum Solidarfonds zu, der somit eine finanzielle Belastung darstelle, die einseitig von der Bundesrepublik Deutschland aufgrund der Verbringung von Abfällen über die deutsche Grenze erhoben werde.

24.
    Auch liege hier keiner der Fälle vor, in denen der Gerichtshof entschieden habe, dass eine finanzielle Belastung, auch wenn sie den Waren wegen Überschreitens der Grenze auferlegt werde, nicht unter die Definition der Abgabe gleicher Wirkung im Sinne der Artikel 23 EG und 25 EG falle. Dies sei bekanntlich der Fall, wenn eine finanzielle Belastung Teil einer allgemeinen inländischen Gebührenregelung sei, die sowohl auf inländische als auch auf eingeführte Waren systematisch und nach gleichen Kriterien angewandt werde(9), wenn sie ein angemessenes Entgelt für einen dem Wirtschaftsteilnehmer tatsächlich und individuell geleisteten Dienst darstelle(10) oder schließlich wenn es sich um eine Abgabe handele, die für Prüfungen erhoben werde, die zur Erfüllung der aus dem Gemeinschaftsrecht erwachsenden Verpflichtungen vorgenommen würden(11). Nach Auffassung der Klägerin weist der Mitgliedsbeitrag, um den es hier geht, keines dieser Merkmale auf.

25.
    Dem widerspricht natürlich die Bundesrepublik Deutschland, die vorträgt, dass der Beitrag zum Solidarfonds zwar auf den ersten Blick die Merkmale einer Maßnahme mit zollgleicher Wirkung aufweise, in Wirklichkeit aber nicht unter das im Vertrag aufgestellte Verbot falle. Er falle nämlich unter die zweite und/oder dritte in vorstehender Nummer genannte Hypothese, denn er stelle das Entgelt für einen den Abfallexporteuren geleisteten Dienst dar und sei jedenfalls den Beträgen gleichzustellen, die für die zur Erfüllung gemeinschaftsrechtlicher Verpflichtungen vorgenommenen Kontrollen erhoben würden.

26.
    Ich möchte vorab darauf hinweisen, dass der fragliche Beitrag unstreitig zumindest abstrakt unter die Definition der Abgabe mit zollgleicher Wirkung im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes fällt. Für die Beurteilung der Begründetheit der Klage braucht somit auf diesen Punkt nicht eingegangen zu werden; vielmehr sind die Gründe, auf die die deutsche Regierung ihre Auffassung stützt, und die Einwendungen der Kommission dagegen im Einzelnen zu prüfen.

B - Zur Entgeltnatur des Mitgliedsbeitrags zum Solidarfonds

1.    Vorbringen der Parteien

27.
    Die deutsche Regierung legt aufgrund einer besonderen Prämisse dar, dass der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds ein angemessenes Entgelt für einen den Abfallexporteuren geleisteten Dienst im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes darstelle(12). Sie nimmt an, dass die Verordnung Nr. 259/93 - und schon zuvor das Basler Übereinkommen - zwar dem Umwelt- und dem Gesundheitsschutz dienen sollten, zugleich aber auch den freien Verkehr mit Abfällen durch die Festsetzung der Bedingungen für die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen fördern wollten. Unter diesem Gesichtspunkt seien die in der Verordnung enthaltenen Regelungen genauso zu beurteilen wie Maßnahmen zur Öffnung der Märkte(13). Dazu gehöre gerade die den Mitgliedstaaten durch Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung auferlegte subsidiäre Haftung für die Kosten der Wiedereinfuhr, Beseitigung oder Verwertung der Abfälle in den Fällen gescheiterter oder illegaler Verbringungen im Sinne der Artikel 25 Absatz 1 und 26 Absatz 2 der Verordnung. Die Bundesrepublik Deutschland habe durch die Übernahme dieser Haftung zur Ermöglichung des freien Verkehrs der Abfälle beigetragen und so den Wirtschaftsteilnehmern, die daran interessiert seien, Abfälle aus Deutschland auszuführen, einen Dienst erbracht.

28.
    Wie wir gesehen haben, reicht es jedoch nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes nicht aus, dass der Beitrag das Entgelt für einen Dienst darstellt; es muss sich außerdem um einen Dienst handeln, der den Wirtschaftsteilnehmern tatsächlich und individuell erbracht wird. Nach Auffassung der beklagten Regierung ist der tatsächliche und individuelle Charakter dieses Dienstes hier gegeben, da jeder einzelne Exporteur bei jedem von ihm durchgeführten Abfallexport von der Existenz der subsidiären Staatshaftung profitiere. Deshalb sei es sachgerecht, die Abfallexporteure in Form des Mitgliedsbeitrags zum Solidarfonds mit den sich daraus ergebenden finanziellen Risiken zu belasten, zumal die Verordnung Nr. 259/93 es den Mitgliedstaaten freistelle, die entsprechenden Finanzierungsmodalitäten zu regeln.

29.
    Dem könne nicht entgegengehalten werden, dass der Solidarfonds nach Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung im Wesentlichen in den Fällen illegaler Abfallverbringungen eingreifen müsse. In der Tat ist eingewandt worden, dass diese Intervention vor allem den Wirtschaftsteilnehmern zugute komme, die das Notifizierungsverfahren nicht eingehalten und folglich auch keine Beiträge zum Solidarfonds entrichtet hätten, während der Beitrag die Wirtschaftsteilnehmer belaste, die dieses Verfahren beachtet und somit auch die obligatorische Sicherheitsleistung gemäß Artikel 27 Absatz 1 der Verordnung erbracht hätten und bei denen daher die Einhaltung der Verpflichtung zur Wiedereinfuhr, Beseitigung oder Verwertung grundsätzlich schon durch diese Sicherheitsleistung garantiert sei(14).

30.
    Die beklagte Regierung entgegnet auf diese Einwände zunächst, dass jeder, der sich eines illegalen Abfallexports schuldig mache, wenn er ausfindig gemacht werde, die Kosten für die Wiedereinfuhr, Beseitigung oder Verwertung dieser Abfälle in vollem Umfang zu tragen habe und sich im Übrigen strafbar mache. Der wesentliche Punkt sei jedoch der, dass die Wirtschaftsteilnehmer in diesem Sektor ohne die subsidiäre Staatshaftung keinen Markt für ihre Tätigkeit hätten, da dann andere Staaten kaum die Einfuhr von Abfällen gestatten würden. Somit profitierten von der Staatshaftung letztlich die Wirtschaftsteilnehmer, die ihre Ausfuhren unter Einhaltung der Verordnung vornähmen, d. h. diejenigen, die Beiträge zum Solidarfonds leisteten.

31.
    Die Angemessenheit des Entgelts sei dadurch garantiert, dass das Abfallverbringungsgesetz und die Verordnung über den Solidarfonds die Höhe des von jedem Wirtschaftsteilnehmer zu entrichtenden Mitgliedsbeitrags von der Art und Menge der ausgeführten Abfälle abhängig machten und außerdem die Erstattung der Beträge vorsähen, die nicht für die Verwaltungskosten des Solidarfonds verwendet worden seien. Im Übrigen sei der Betrag der dem Fonds zur Verfügung gestellten Mittel, der ursprünglich mit 75 Mio. DM veranschlagt gewesen sei, in der Folgezeit auf 16 Mio. DM gesenkt worden, um die Höhe der von den Exporteuren geforderten Mitgliedsbeiträge den tatsächlichen Verwaltungskosten des Solidarfonds anzugleichen.

32.
    Die Kommission entgegnet auf dieses Vorbringen, dass die Übernahme der subsidiären Haftung nur die Erfüllung einer der Bundesrepublik Deutschland durch das Basler Übereinkommen und die Verordnung Nr. 259/93 auferlegten präzisen Verpflichtung darstelle und folglich nicht als ein den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern geleisteter Dienst angesehen werden könne. Jedenfalls käme diese Haftung, auch wenn dies der Fall wäre, dem gesamten Wirtschaftszweig und nicht den einzelnen Wirtschaftsteilnehmern individuell zugute. Ein derartiger kollektiver Vorteil für die Abfallexporteure sei somit unter Berücksichtigung des Urteils Lamaire(15) nicht geeignet, den Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds von dem im Vertrag aufgestellten Verbot der Erhebung von Abgaben gleicher Wirkung auszunehmen.

33.
    Diese Einwände erscheinen mir im Wesentlichen überzeugend. Auch ich glaube nämlich nicht, dass die Übernahme der subsidiären Haftung durch die Bundesrepublik Deutschland gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung einen spezifischen und klar definierten, den Abfallexporteuren tatsächlich und individuell gewährten Vorteil im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes(16) darstellt und dass der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds als angemessenes Entgelt für diesen Vorteil angesehen werden kann.

34.
    Zur Begründung dieser Auffassung können, glaube ich, verschiedene Argumente angeführt werden. Zunächst muss man wohl die Tragweite des Vorbringens der deutschen Regierung relativieren, dass die subsidiäre Haftung des Staates bezwecke, den freien Verkehr mit Abfällen zu fördern, so dass sie regelrecht als Maßnahme zur Öffnung der Märkte angesehen werden könne. Denn der innergemeinschaftliche Verkehr mit Abfällen findet seine Grundlage nicht in der Verordnung Nr. 259/93, sondern unmittelbar in den Vertragsvorschriften über den freien Warenverkehr. Dies hat der Gerichtshof ausdrücklich in dem im vorliegenden Verfahren mehrfach zitierten Urteil Kommission/Belgien („Abfälle aus Wallonien“)(17) hervorgehoben. Dem steht auch nicht entgegen, dass diese Freiheit nach den Ausführungen des Urteils Einschränkungen unterworfen ist, die durch die besondere Natur der Abfälle gerechtfertigt sind, deren Verwaltung mit Umweltproblemen verbunden ist(18).

35.
    Die Verordnung Nr. 259/93 ihrerseits hat den innergemeinschaftlichen Verkehr mit Abfällen aufgrund von Erfordernissen des Schutzes der Umwelt und der menschlichen Gesundheit im Sinne des Artikels 130r EG-Vertrag (jetzt Artikel 174 EG) Beschränkungen unterworfen. Das wesentliche Ziel der Verordnung besteht nämlich, wie der Gerichtshof im Urteil Parlament/Rat ausgeführt hat, nicht darin, den freien Verkehr mit Abfällen zu fördern, sondern darin, ihn durch ein harmonisiertes System von Verfahren einzuschränken, um diesen Erfordernissen gerecht zu werden(19).

36.
    Natürlich soll die Verordnung bei der Verfolgung ihres umweltpolitischen Zieles zugleich sicherstellen, dass die Einschränkungen des Verkehrs mit Abfällen so wenig wie möglich in das Funktionieren des Binnenmarktes eingreifen, und ist somit bestrebt, die Abfallverbringungen, die unter Beachtung der genannten Zielsetzung vorgenommen werden, zu erleichtern. Es steht jedoch fest, dass das Ziel des freien Verkehrs dem Hauptzweck der Verordnung, dem Umweltschutz, strikt untergeordnet ist(20).

37.
    Nun, es erscheint mir unzweifelhaft, dass die subsidiäre Haftung des Staates gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung ihre wesentliche Funktion gerade im Rahmen dieses Umweltschutzzwecks erfüllt, da sie dazu beiträgt, sicherzustellen, dass keine grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen ohne angemessene Garantien für den Schutz der Umwelt und der Gesundheit durchgeführt wird. Dagegen glaube ich aufgrund meiner bisherigen Ausführungen nicht, dass diese Haftung dem anderen Zweck der Verordnung, nämlich der Erleichterung des Verkehrs mit Abfällen, dienen sollte(21). Selbst wenn man dies annimmt, könnte man vielleicht denken, dass die Staatshaftung gerade deshalb, weil sie Ausfuhren, bei denen keine angemessenen Garantien für den Schutz der Umwelt und der Gesundheit bestehen, verhindern will, indirekt diejenigen Exporte begünstigt, die unter Beachtung der Verordnung vorgenommen werden und diese Garantien bieten.

38.
    Dies erscheint mir jedoch nicht ausreichend, um, wie es die deutsche Regierung tut, zu behaupten, dass jeder Wirtschaftsteilnehmer bei der Durchführung von Abfallexporten von der Existenz der subsidiären Staatshaftung profitiere und deshalb zu den dadurch entstehenden Belastungen beitragen müsse. Diese These wäre dann begründet, wenn die Möglichkeit der Ausfuhr von Abfällen selbst von dem Vorliegen der Staatshaftung abhinge. In diesem Fall könnte man nämlich feststellen, dass diejenigen, die exportieren, und diejenigen, die einen tatsächlichen und individuellen Vorteil aus der in Rede stehenden Regelung ziehen, identisch sind. Dies trifft aber nicht zu, wenn wie im vorliegenden Fall der Vorteil für die Wirtschaftsteilnehmer nur in einer Verbesserung der Exportmöglichkeiten besteht. In einer solchen Situation ist es nämlich wirklich schwierig, festzustellen, ob und inwieweit die subsidiäre Haftung des Staates einen bestimmten Ausfuhrvorgang erleichtert hat, so dass man behaupten könnte, dass der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds lediglich diese Erleichterung ausgleicht. Anders ausgedrückt kann meines Erachtens unter diesen Umständen nicht behauptet werden, dass jeder Wirtschaftsteilnehmer bei jedem Abfallexport von der subsidiären Haftung des Staates auf eine besondere Weise und anders als alle anderen Wirtschaftsteilnehmer profitiert.

39.
    Schließlich teile ich die Auffassung der Kommission, dass hier eine Situation vorliegt, die der in der genannten Rechtssache Lamaire geprüften nicht unähnlich ist(22). Dort hatte der Gerichtshof zu untersuchen, ob ein Pflichtbeitrag zu einer Einrichtung zur Förderung landwirtschaftlicher Erzeugnisse, der von den Exporteuren dieser Erzeugnisse entsprechend den exportierten Mengen erhoben wurde, eine Maßnahme mit zollgleicher Wirkung darstellte. Der Gerichtshof hat diese Frage bejaht und ausgeführt, dass dieser Beitrag dazu bestimmt gewesen sei, die von dieser Stelle vorgenommene Wirtschaftsförderung allgemein zu finanzieren, und folglich kein Entgelt dafür dargestellt habe, dass dem Wirtschaftsteilnehmer ein besonderer oder individueller Vorteil verschafft werde(23). Ein solcher Vorteil könne nämlich nicht in der eventuellen Verbesserung der Möglichkeiten der Ausfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen aufgrund der Tätigkeit der Fördereinrichtung bestehen.

40.
    Dementsprechend kann im vorliegenden Fall vorgegangen werden: Eine Maßnahme wie die Einführung der subsidiären Staatshaftung durch Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93, die zu einer Verbesserung der Exportchancen für Abfälle aus Deutschland führt, kann einen allgemeinen und unbestimmten Vorteil für die gesamte Abfallexportwirtschaft mit sich bringen, verschafft aber den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern mit Sicherheit keinen tatsächlichen und individuellen Vorteil. Denn wie ich bereits dargelegt habe(24), dürfte es äußerst schwierig sein, eine genaue Korrelation zwischen der subsidiären Haftung und der Durchführung eines bestimmten Abfallexports festzustellen, mit der sich begründen ließe, dass zwischen den durch diese Haftung verbesserten Chancen und dem von den Exporteuren erhobenen Beitrag ein synallagmatisches Verhältnis besteht.

41.
    Aufgrund dieser Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass die deutsche Regierung nicht überzeugend dargetan hat, dass der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds ein angemessenes Entgelt dafür darstellt, dass den Wirtschaftsteilnehmern im Sinne der genannten Rechtsprechung des Gerichtshofes tatsächlich und individuell ein Dienst geleistet wird.

42.
    Dieses Ergebnis wird auch durch die Art und Weise der Intervention des Staates, hier des Solidarfonds, gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung bestätigt. Wie wir gesehen haben, kann die in dieser Bestimmung vorgesehene Staatshaftung ausgelöst werden, um die Kosten der Wiedereinfuhr, Beseitigung oder Verwertung der Abfälle in zwei Fällen zu decken: erstens in den Fällen, in denen es nicht möglich war, eine Abfallausfuhr nach den vorgesehenen, von den zuständigen Behörden der betroffenen Mitgliedstaaten genehmigten Modalitäten durchzuführen (Artikel 25 Absatz 1 der Verordnung), und zweitens in den Fällen illegaler Abfallausfuhren, d. h. im Wesentlichen von Ausfuhren ohne vorherige Notifizierung/Zustimmung oder aufgrund einer falschen oder betrügerischen Notifizierung oder aber in der Absicht der Beseitigung oder Verwertung unter Verletzung gemeinschaftsrechtlicher oder internationaler Bestimmungen, sofern der Wirtschaftsteilnehmer, der die Ausfuhr notifiziert hat oder der nach der Verordnung dazu verpflichtet war, für diesen illegalen Abfallexport verantwortlich ist (Artikel 26 Absatz 1 der Verordnung)(25). Zum einen ist jedoch zu berücksichtigen, dass die Möglichkeit der Entstehung dieser Kosten normalerweise Gegenstand der besonderen Sicherheitsleistung ist, die die Exporteure nach Artikel 27 der Verordnung bei der Notifizierung hinterlegen müssen, und zum anderen, dass hier aufgrund des Abfallverbringungsgesetzes und der Verordnung über den Sozialfonds von den Exporteuren gleichzeitig verlangt wird, Mitgliedsbeiträge zu diesem Fonds zu entrichten.

43.
    Gerade der subsidiäre Charakter der Staatshaftung, die nur dann zum Tragen kommt, wenn es unmöglich ist, die Kosten für die Wiedereinfuhr, Beseitigung oder Verwertung der Abfälle dem Exporteur aufzuerlegen, führt zu der Annahme, dass die Bundesrepublik - und damit der Solidarfonds - nach Artikel 32 Absatz 2 der Verordnung genau in den Fällen (der unerlaubten Verbringung von Abfällen) eingreifen müsse, in denen die Exporteure Beiträge zum Solidarfonds überhaupt nicht oder nicht in der vorgeschriebenen Höhe geleistet haben(26).

44.
    Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass der Solidarfonds auch in solchen Fällen eingreifen muss, in denen die obligatorische Sicherheitsleistung nach Artikel 27 der Verordnung tatsächlich hinterlegt worden ist; dieser Fall kann jedoch nur eintreten, wenn sich diese Sicherheitsleistung aus irgendeinem Grund als unzureichend oder als wirkungslos erweist und der Wirtschaftsteilnehmer selbst nicht in der Lage ist, die entstandenen Kosten zu übernehmen. Es handelt sich somit um eine Möglichkeit, die mit Sicherheit weiter entfernt ist als die des Eintretens des Fonds in den Fällen der unerlaubten Verbringung von Abfällen, in denen keine Notifizierung erfolgt ist (und der wahrscheinlich verantwortliche Wirtschaftsteilnehmer somit nicht bekannt ist, die in Artikel 27 vorgesehene Sicherheitsleistung nicht hinterlegt wurde und der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds nicht entrichtet worden ist) oder in denen eine falsche oder betrügerische Notifizierung vorliegt (und folglich weder die Sicherheitsleistung noch der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds richtig berechnet worden ist).

45.
    Unter diesen Umständen sehe ich nicht, worin der sichere und bestimmte Vorteil bestehen soll, den die Existenz der subsidiären Haftung des Staates dem Exporteur, der Mitgliedsbeiträge zum Solidarfonds entrichtet, verschafft, so dass diese Beiträge als angemessenes Entgelt für diesen Vorteil angesehen werden könnten.

46.
    Aufgrund dieser Erwägungen komme ich zu dem Ergebnis, dass das Vorbringen der deutschen Regierung, die Mitgliedsbeiträge zum Solidarfonds hätten Entgeltcharakter, zurückzuweisen ist.

C - Zu der Frage, ob der streitige Mitgliedsbeitrag als eine vom Gemeinschaftsrecht zur Förderung des freien Warenverkehrs vorgeschriebene Maßnahme angesehen werden kann

1.    Vorbringen der Parteien

47.
    Wie ich bereits ausgeführt habe(27) , beruft sich die Bundesrepublik Deutschland, um die angebliche Verletzung der Artikel 23 EG und 25 EG zu widerlegen, auf mehrere Urteile des Gerichtshofes, in denen Gebühren, die für gemeinschaftsrechtlich vorgeschriebene Kontrollen bei der Aus- oder Einfuhr erhoben werden, unter bestimmten Voraussetzungen nicht als Abgaben mit zollgleicher Wirkung angesehen werden. Die deutsche Regierung macht geltend, der Mitgliedsbeitrag zum Solidarfonds sei ebenso zu behandeln(28). Genauer gesagt erinnert sie daran, dass diese Gebühren nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes keine Abgaben gleicher Wirkung seien, wenn sie anlässlich von Kontrollen erhoben würden, die für alle betroffenen Waren in der Gemeinschaft obligatorisch und einheitlich seien, vom Gemeinschaftsrecht im allgemeinen Interesse der Gemeinschaft vorgeschrieben seien und die Erleichterung des freien Warenverkehrs bezweckten. Außerdem dürfe der Betrag dieser Gebühren die tatsächlichen Kosten der fraglichen Kontrollen nicht übersteigen(29).

48.
    Nach Auffassung der beklagten Regierung sind im vorliegenden Fall alle diese Bedingungen erfüllt. Vor allem sei die subsidiäre Haftung des Staates ebenso wie die genannten Kontrollen im Interesse des freien Warenverkehrs im Gemeinschaftsrecht vorgesehen worden, um den Verkehr mit Abfällen unter Beachtung der sich aus ihrer besonderen Natur ergebenden Umweltschutzerfordernisse zu fördern. Diese Haftung sei für alle Abfälle in der Gemeinschaft obligatorisch und einheitlich. Schließlich übersteige der Betrag der im Abfallverbringungsgesetz vorgesehenen Mitgliedsbeiträge nicht die tatsächlichen Kosten, die die Bundesrepublik für die Erfüllung der sich aus dieser Haftung ergebenden Verpflichtungen aufzuwenden habe; jeder Mitgliedsbeitrag sei somit individuell betrachtet verhältnismäßig im Hinblick auf den individuellen Vorteil, den jeder Wirtschaftsteilnehmer aus der Haftung ziehe.

49.
    Die Kommission wendet sich gegen das Vorbringen der Bundesregierung und bestreitet, wenn ich ihre Argumente richtig verstanden habe, insbesondere, dass man der subsidiären Haftung nach Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93 den Zweck zuschreiben könne, den freien Verkehr mit Abfällen zu erlauben oder zu fördern. Sie bestreitet weiter, dass die im Abfallverbringungsgesetz und in der Verordnung über den Solidarfonds festgesetzten Modalitäten der Berechnung des fraglichen Beitrags es ermöglichten, seine Höhe, wie die Rechtsprechung des Gerichtshofes dies verlange, an die tatsächlichen Kosten der Maßnahme anzupassen(30).

2.    Beurteilung

50.
    Auch diese Einwände der Kommission erscheinen mir aus den Gründen, die ich sogleich darlegen werde, im Wesentlichen überzeugend, und zwar sowohl hinsichtlich der Beurteilung des Zweckes der Staatshaftung als auch bezüglich des Verhältnisses zwischen der den Exporteuren auferlegten Belastung und den durch die Staatshaftung verursachten Kosten.

a)    Die Qualifizierung der subsidiären Haftung des Staates als Maßnahme zur Förderung des freien Warenverkehrs

51.
    Erstens bin auch ich der Auffassung, dass die in der Verordnung Nr. 259/93 vorgesehene subsidiäre Haftung des Staates nicht in gleicher Weise als direkte Maßnahme zur Förderung des freien Warenverkehrs (hier: mit Abfällen) angesehen werden kann wie die Kontrollen, um die es in den von der deutschen Regierung angeführten Urteilen ging. Denn wie gesagt, auch dann, wenn sich nicht ausschließen lässt, dass die subsidiäre Haftung des Staates indirekt eine Förderung der unter Beachtung des Umweltschutzzwecks der Verordnung durchgeführten Abfallausfuhren bewirkt, bestehen der hauptsächliche Zweck und die primäre Wirkung dieser Haftung in etwas ganz Anderem(31).

52.
    Geht man die Rechtsprechung zur Rechtmäßigkeit der für die Kontrollen ein- oder ausgeführter Waren erhobenen Gebühren durch, so kann man nicht umhin, festzustellen, dass es sich in den geprüften Fällen vielmehr um Maßnahmen handelte, deren primärer und wesentlicher Zweck darin bestand, die - tatsächlichen oder potenziellen - Behinderungen des innergemeinschaftlichen Handelsverkehrs durch die einseitige Anwendung von Maßnahmen nach Artikel 36 EG-Vertrag (jetzt Artikel 30 EG) zu beseitigen. Von diesen Maßnahmen hat der Gerichtshof angenommen, dass sie die Erleichterung des freien Warenverkehrs bezwecken, was im Übrigen völlig verständlich ist, da sich der Umstand, dass die Kosten dieser Kontrollen, die Handelshindernisse beseitigen sollen, den Exporteuren oder den Importeuren auferlegt werden, zwar auf den Preis der betroffenen Waren auswirkt, jedoch per se nicht die den Zöllen eigene Wirkung der Erschwerung des Verkehrs mit diesen Waren hat(32).

53.
    Um mich auf die von den Parteien angeführten Entscheidungen zu beschränken, weise ich z. B. darauf hin, dass der Gerichtshof im Urteil Bauhuis(33) Gebühren für gesundsheitsbehördliche Kontrollen bei der Ausfuhr von lebenden Tieren gemäß der Richtlinie 64/432/EWG(34), deren ausdrückliches Ziel es ist, die Hindernisse für den Handelsverkehr aufgrund der unterschiedlichen viehseuchenrechtlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten durch die Einführung einer einheitlichen Kontrollregelung zu beseitigen, für mit dem Verbot von Abgaben gleicher Wirkung vereinbar erklärt hat(35). Desgleichen hat der Gerichtshof in den Urteilen Kommission/Niederlande(36) und Bakker Hillegom(37) die Rechtmäßigkeit von Gebühren bejaht, die für phytosanitäre Untersuchungen bei der Ausfuhr erhoben wurden, die durch ein internationales Übereinkommen, dem alle Mitgliedstaaten beigetreten sind, mit dem Ziel eingeführt wurden, Doppelarbeit bei den Grenzkontrollen zu vermeiden(38). So hat der Gerichtshof ebenfalls im Urteil Kommission/Deutschland(39) die Erhebung einer Gebühr zum Ausgleich der Kosten der tiermedizinischen Kontrollen bei der Einfuhr von Tieren für rechtmäßig erklärt, die durch die Richtlinie 81/389/EWG im Rahmen einer Harmonisierung eingeführt worden waren, die bezweckte, die sich aus den Unterschieden zwischen den nationalen Rechtsvorschriften im Bereich des Viehtransports ergebenden technischen Hemmnisse für den Handel zu beseitigen(40).

54.
    Ganz anderen Zwecken als die soeben genannten Maßnahmen dient dagegen die subsidiäre Haftung der Mitgliedstaaten gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93, die, wie ich bereits dargelegt habe(41), keine Maßnahme zur Förderung des freien Warenverkehrs im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofes zu den Gebühren für Ein- oder Ausfuhrkontrollen darstellt, und zwar umso weniger, wenn man bedenkt, dass im vorliegenden Zusammenhang der Begriff „Maßnahme zur Förderung des freien Warenverkehrs“ im Wesentlichen den Umfang einer Ausnahme von dem in den Artikeln 23 EG und 25 EG verankerten grundlegenden Verbot der Erhebung von Abgaben gleicher Wirkung einschränkt(42). Das macht es selbstverständlich erforderlich, diesen Begriff eng auszulegen und auszuschließen, dass auch Maßnahmen darunter fallen, die nicht primär und hauptsächlich den dargelegten Zweck verfolgen.

b)    Das Verhältnis zwischen den von den Wirtschaftsteilnehmern erhobenen Abgaben und den tatsächlichen Kosten der Maßnahme

55.
    Zweitens erfüllt meines Erachtens der Beitrag zum Solidarfonds auch nicht die weitere von der Rechtsprechung herausgearbeitete Voraussetzung, die das Verhältnis zwischen den Kosten der Kontrollen und der Höhe der vom Wirtschaftsteilnehmer erhobenen Gebühr oder finanziellen Belastung betrifft. Bekanntlich hat der Gerichtshof die Tragweite dieser Voraussetzung im Urteil Bakker Hillegom verdeutlicht und ausgeführt, dass sie „nur dann als erfüllt angesehen werden kann, wenn ein unmittelbarer Zusammenhang zwischen dem Betrag der Gebühr und der konkreten Untersuchung besteht, für die die Gebühr erhoben wird“, und dass „ein solcher Zusammenhang [besteht], wenn der Gebührenbetrag anhand der Dauer der Untersuchung, der Anzahl der dafür eingesetzten Personen, der Materialkosten, der allgemeinen Unkosten oder gegebenenfalls anderer ähnlicher Faktoren berechnet wird, was eine pauschale Bewertung der Untersuchungskosten, beispielsweise durch einen festen Stundentarif, nicht ausschließt“(43). Somit dürfen auf den betroffenen Wirtschaftsteilnehmer nur die tatsächlichen Kosten der konkreten Kontrolle abgewälzt werden, für die die Gebühr oder Abgabe von ihm erhoben wird.

56.
    Nun, aus den Verfahrensakten ergibt sich, dass die Höhe des Mitgliedsbeitrags, den jeder Wirtschaftsteilnehmer an den Solidarfonds zu entrichten hat, nach dem Gewicht und der Art der ausgeführten Abfälle berechnet wird und dass Mitgliedsbeiträge, die nach jeweils drei Jahren nicht verwendet worden sind, an die Beitragspflichtigen anteilig nach Maßgabe der erfolgten Zahlungen zurückerstattet werden(44). Grundsätzlich könnte eine so ausgestaltete Regelung in der Tat den Gedanken nahe legen, dass die den Abfallexporteuren auferlegten Belastungen letztlich den Kosten entsprechen, die die Bundesrepublik Deutschland für die Erfüllung der Verpflichtungen zu tragen hat, die sich aus der subsidiären Haftung gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93 ergeben(45). Aber auch wenn man von dieser Annahme ausgeht, bleibt doch die Tatsache bestehen, dass es sich um eine Entsprechung zwischen den Gesamtbeträgen der den Exporteuren auferlegten Belastungen einerseits und der vom Fonds getätigten Ausgaben andererseits handelt. Eine solche Entsprechung reicht jedoch zur Erfüllung der Voraussetzung eines unmittelbaren Zusammenhangs zwischen den Gebühren und den Kosten nicht aus, der, wie wir gerade gesehen haben, vielmehr auf der individuellen und besonderen Ebene gegeben sein muss.

57.
    Außerdem gilt auch hier die Überlegung, die bereits hinsichtlich des anderen Begriffes „Maßnahme zur Förderung des freien Warenverkehrs“ angestellt wurde. Ebenso wie dieser definiert der Begriff „unmittelbarer Zusammenhang“ den Umfang einer Ausnahme von dem allgemeinen Verbot der Erhebung von Abgaben gleicher Wirkung und muss deshalb eng ausgelegt werden(46). Auch aus diesem Grund ist also auszuschließen, dass dieser Begriff den Fall erfasst, dass - wie hier - ein allgemeines Verhältnis zwischen dem Gesamtbetrag der den Wirtschaftsteilnehmern auferlegten Belastungen und dem Gesamtbetrag der von der Verwaltung getragenen Kosten festgesetzt wird.

58.
    Aber davon ganz abgesehen, verstehe ich nicht, wie man aufgrund der einschlägigen Vorschriften des Gemeinschaftsrechts und des deutschen Rechts behaupten kann, dass zwischen den vom Abfallexporteur getragenen Belastungen und den Kosten der konkret von der Verwaltung für ihn entfalteten Tätigkeit ein unmittelbarer Zusammenhang im Sinne der genannten Rechtsprechung besteht. Ich habe bereits die Gründe dargelegt, aus denen ich der Meinung bin, dass die Übernahme der subsidiären Haftung gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung keinen Dienst darstellt, der von jedem Abfallexporteur individuell und tatsächlich geleistet wird. Aus denselben Gründen muss hier ein solcher Zusammenhang zwischen den Belastungen und den Kosten verneint werden. Denn wie wir gesehen haben, kann sich die subsidiäre Haftung allenfalls als kollektiver und indirekter Vorteil für den gesamten Wirtschaftszweig auswirken, so dass es ganz unmöglich ist, zu bestimmen, ob und in welchem Umfang die Haftung Wirkungen gegenüber einem bestimmten Wirtschaftsteilnehmer zeitigt, und somit die Kosten festzusetzen, die dieser tragen müsste(47).

59.
    Für die Art und Weise, wie die Bundesrepublik Deutschland konkret gemäß Artikel 33 Absatz 2 tätig wird, kann nichts anderes gelten. Denn wie wir gesehen haben, greift der Fonds unabhängig davon ein, ob der betreffende Wirtschaftsteilnehmer Beiträge entrichtet hat, und zwar vor allem in Fällen, in denen kein Beitrag gezahlt wurde. Auch aus diesem Grund ist es meines Erachtens nicht möglich, eine Korrelation zwischen der Höhe des von dem einzelnen Wirtschaftsteilnehmer erhobenen Beitrags und den Kosten der - wenn überhaupt - für ihn entfalteten Tätigkeit festzustellen(48).

60.
    Hiernach muss ich gleichwohl darauf hinweisen, dass die Verwaltungskosten, die mit dem Verfahren der Notifizierung der Abfallausfuhren und den eventuell notwendigen Kontrollen verbunden sind, bereits von den Wirtschaftsteilnehmern erhoben wurden und nicht Bestandteil des an den Solidarfonds entrichteten Mitgliedsbeitrags sind(49). Meines Erachtens können allenfalls diese Kosten, nicht aber die Mitgliedsbeiträge zum Solidarfonds mit den im Gemeinschaftsrecht vorgesehenen Verpflichtungen in Verbindung gebracht werden.

61.
    Auch in diesem Punkt kann deshalb dem Vorbringen der deutschen Regierung nicht gefolgt werden.

D - Abschließende Bemerkung

62.
    Ich komme aufgrund all dieser Erwägungen zu dem Ergebnis, dass der durch das Gesetz vom 30. September 1994 errichtete Solidarfonds von dem in den Artikeln 23 EG und 25 EG ausgesprochenen Verbot erfasst wird und dass folglich die Vertragsverletzung der Bundesrepublik Deutschland festzustellen ist.

IV - Kosten

63.
    Nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung ist die unterliegende Partei auf Antrag zur Tragung der Kosten zu verurteilen. Da ich zu dem Ergebnis komme, dass der Klage stattzugeben ist, schlage ich vor, der Bundesrepublik Deutschland gemäß dem Antrag der Kommission die Kosten aufzuerlegen.

V - Ergebnis

64.
    Aufgrund all dieser Erwägungen schlage ich dem Gerichtshof vor, wie folgt zu entscheiden:

1.    Die Bundesrepublik Deutschland hat dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus den Artikeln 23 EG und 25 EG verstoßen, dass sie die Verbringungen von Abfällen aus ihrem Hoheitsgebiet von der Entrichtung von Pflichtbeiträgen zu dem durch das Gesetz vom 30. September 1994 errichteten Solidarfonds abhängig gemacht hat.

2.    Die Bundesrepublik Deutschland trägt die Kosten des Verfahrens.

1: -     Originalsprache: Italienisch.

2: -    ABl. 1993, L 30, S. 1.

3: -    ABl. 1993, L 39, S.1.

4: -    Ich werde in meinen Ausführungen nicht auf die Auswirkungen des Basler Übereinkommens und der Verordnung Nr. 259/93 auf die Verbringung von Abfällen von und nach Drittstaaten eingehen, da eine solche hier nicht vorliegt.

5: -    BGBl. I 1994 S. 2771.

6: -    Nach der Terminologie der Verordnung Nr. 259/93 bezieht sich der Ausdruck „Ausfuhr“ von Abfällen eigentlich auf die Verbringung von Abfällen in Länder außerhalb der Gemeinschaft, während für die grenzüberschreitende Verbringung von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft einfach der Begriff „Verbringung“ benutzt wird. Da diese terminologische Unterscheidung jedoch für den vorliegenden Fall unerheblich ist, werde ich der Einfachheit halber im Folgenden die Begriffe „Ausfuhr“ und „Exporteur“ auch zur Bezeichnung der Verbringung von Abfällen innerhalb der Gemeinschaft verwenden und soweit erforderlich darauf hinweisen, dass der Bestimmungsort dieser Verbringung in einem Drittstaat liegt.

7: -    BGBl. I 1996 S. 694.

8: -    Diese Definition ist dem Urteil vom 1. Februar 1969 in den Rechtssachen 2/69 und 3/69 (Sociaalfonds voor de Diamantarbeiders, Slg. 1969, 211, Randnr. 18) entnommen, enthält allerdings Elemente, die sich bereits im Urteil vom 14. Dezember 1962 in den Rechtssachen 2/62 und 3/62 (Kommission /Luxemburg und Belgien, „Pfefferkuchen“-Urteil, Slg. 1962, 793, 805) fanden. Diese Definition wird später in ständiger Rechtsprechung bestätigt, vgl. u. a. Urteile vom 27. September 1988 in der Rechtssache 18/87 (Kommission/Deutschland, Slg. 1988, 5427) und vom 30. Mai 1989 in der Rechtssache 340/87 (Kommission/Italien, Slg. 1989, 1483), auf die sich die Klägerin beruft.

9: -    Wie nach dem Vorbringen der Kommission in dem Fall, der dem Urteil vom 31. Mai 1979 in der Rechtssache 132/78 (Denkavit, Slg. 1979, 1923) zugrunde lag.

10: -    Insoweit verweist die Kommission auf das Urteil vom 9. November 1983 in der Rechtssache 158/82 (Kommission/Dänemark, Slg. 1983, 3573).

11: -    Wie in der Rechtssache 46/76 (Urteil vom 25. Januar 1977, Bauhuis, Slg. 1977, 5), auf die sich die Kommission u. a. beruft.

12: -    Die Regierung verweist außer auf die schon von der Kommission angeführte Rechtsprechung (siehe oben, Fußnote 10) insbesondere auf die Urteile vom 12. Juli 1977 in der Rechtssache 89/76 (Kommission/Niederlande, Slg. 1977, 1355) und vom 31. Januar 1984 in der Rechtssache 1/83 (IFG/Freistaat Bayern, Slg. 1984, 349).

13: -    Mit den Worten des Vertreters der deutschen Regierung in der mündlichen Verhandlung vor dem Gerichtshof am 27. Juni 2002.

14: -    Siehe oben, Nrn. 10 und 11.

15: -    Urteil vom 7. Juli 1994 in der Rechtssache C-130/93 (Slg. 1994, I-3215).

16: -    Siehe u. a. Urteile vom 1. Juli 1969 in der Rechtssache 24/68 (Kommission/Italien, Slg. 1969, 193, Randnr. 16) und vom 26. Februar 1975 in der Rechtssache 63/74 (Cadsky, Slg. 1975, 281, Randnr. 6).

17: -    Urteil vom 9. Juli 1992 in der Rechtssache C-2/90 (Slg. 1992, I-4431, Randnr. 28).

18: -    Randnrn. 30 bis 34.

19: -    Urteil vom 28. Juni 1994 in der Rechtssache C-187/93 (Parlament/Rat, Slg. 1994, I-2857, Randnr. 26).

20: -    So hat sich Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen vom 18. Mai 1994 in der in Fußnote 19 genannten Rechtssache Parlament/Rat ausgedrückt (Nrn. 46 und 47).

21: -    Im Übrigen hat der Generalanwalt in der genannten Passage seiner Schlussanträge in der Rechtssache Parlament/Rat sicher nicht auf die subsidiäre Haftung des Staates Bezug genommen. Er verweist vielmehr ausdrücklich auf Maßnahmen wie das einheitliche Notifizierungsverfahren bei den Ausfuhren, die stillschweigende Zustimmung bei der Genehmigung der Ausfuhren von zur Verwertung bestimmten Abfällen, das Erfordernis der Erhebung von mit Gründen zu versehenden Einwänden durch den Einfuhrstaat usw., alles Maßnahmen, die zweifellos günstige Auswirkungen auf solche Abfalltransporte haben, die unter Beachtung der Erfordernisse vorgenommen werden, deren Einhaltung die Verordnung anstrebt.

22: -    Urteil vom 7. Juli 1994 (zitiert in Fußnote 15).

23: -    Randnr. 19. Im gleichen Sinne siehe Urteil vom 1. Juli 1969 (Kommission/Italien, Randnrn. 15 und 16) im Hinblick auf eine angebliche Verbesserung der Wettbewerbsstellung der Importeure und Exporteure aufgrund der Vorbereitung von Statistiken über den Außenhandel, und Urteil vom 26. Februar 1975 (Cadsky, Randnrn. 7 und 8) hinsichtlich der angeblichen Verbesserung der Exportmöglichkeiten aufgrund der Anbringung einer Qualitätsmarke auf Erzeugnissen, die bestimmten Kontrollen unterworfen worden waren (beide zitiert in Fußnote 16).

24: -    Siehe oben, Nr. 38.

25: -    Siehe oben, Nrn. 7 bis 9.

26: -    Und in denen sie natürlich keine oder keine ausreichende Sicherheitsleistung gemäß Artikel 27 der Verordnung hinterlegt haben.

27: -    Siehe oben, Nr. 25.

28: -    Die deutsche Regierung beruft sich insoweit auf das auch von der Kommission herangezogene Urteil Bauhuis (siehe oben, Fußnote 11) sowie u. a. auf das Urteil vom 2. Mai 1990 in der Rechtssache C-111/89 (Bakker Hillegom, Slg. 1990, I-1735).

29: -    Urteil vom 27. September 1988 in der Rechtssache 18/87 (Kommission/Deutschland, zitiert in Fußnote 8).

30: -    Die Kommission beruft sich insoweit auf das Urteil vom 2. Mai 1990 (Bakker Hillegom, zitiert in Fußnote 28, Randnr. 14).

31: -    Siehe oben, Nrn. 36 und 37.

32: -    Urteil Bauhuis (Randnrn. 27 bis 31). Dies schließt nicht aus, dass die Erhebung von Gebühren oder anderen finanziellen Belastungen zum Ausgleich der Kosten derartiger Kontrollen gleichwohl ungünstige Auswirkungen auf den freien Warenverkehr haben kann, wenn sie einseitig von dem betroffenen Mitgliedstaat beschlossen wird. Im genannten Urteil Kommission/Deutschland (Randnrn. 14 und 15) hat der Gerichtshof jedoch ausgeführt, dass diese Auswirkungen nur durch den Erlass von Gemeinschaftsbestimmungen zur Harmonisierung der Modalitäten der Finanzierung der fraglichen Kontrollen beseitigt werden könnten (dazu bereits Urteil vom 12. Juli 1977, Kommission/Niederlande, zitiert in Fußnote 12).

33: -    Zitiert in Fußnote 11.

34: -    Richtlinie 64/432/EWG des Rates vom 26. Juni 1964 zur Regelung viehseuchenrechtlicher Fragen beim innergemeinschaftlichen Handelsverkehr mit Rindern und Schweinen (ABl. Nr. 121, S. 1977).

35: -    Randnrn. 16 bis 19.

36: -    Zitiert in Fußnote 12.

37: -    Zitiert in Fußnote 28.

38: -    Urteile Kommission/Niederlande (Randnrn. 11 und 13) und Bakker Hillegom (Randnr. 11). Es handelt sich um das am 6. Dezember 1951 in Rom unterzeichnete Internationale Pflanzenschutzübereinkommen (Sammlung der Verträge der Vereinten Nationen 1952, Nr. 1963). Im Urteil Kommission/Niederlande (Randnr. 12) hat der Gerichtshof im Übrigen auf die Analogie zwischen den Funktionen dieses Übereinkommens und denen der Richtlinie 64/432/EWG hingewiesen.

39: -    Zitiert in Fußnote 8.

40: -    Randnr. 12.

41: -    Siehe oben, Nr. 51.

42: -    In diesem Sinne hat sich Generalanwalt Jacobs in seinen Schlussanträgen vom 6. März 1990 in der Rechtssache Bakker Hillegom (Nr. 13) ausgesprochen, allerdings im Hinblick auf die andere Voraussetzung in Bezug auf das Verhältnis zwischen den Kosten der Kontrollen und dem Betrag der für ihre Vornahme erhobenen Gebühren (siehe unten).

43: -    Randnrn. 12 und 13 (Hervorhebung von mir).

44: -    § 8 Absatz 1 sechster und siebter Satz AbfVerbrG und § 18 der Verordnung über den Solidarfonds (siehe auch oben, Nrn. 14 und 15).

45: -    Man könnte allerdings einwenden, dass die Beitragspflichtigen letztlich auch für die Beträge, die ihnen später erstattet werden, die finanzielle Belastung für den Zeitraum tragen, in dem diese dem Fonds zur Verfügung gestanden haben. Diese zusätzliche Belastung lässt sich nicht durch die Kosten rechtfertigen, die der Fonds für die Wiedereinfuhr oder die Behandlung der Abfälle gemäß Artikel 33 Absatz 2 der Verordnung Nr. 259/93 getragen hat.

46: -    Siehe oben, Nr. 54 und Fußnote 42.

47: -    Siehe oben, Nr. 40.

48: -    Siehe oben, Nrn. 43 und 44.

49: -    Siehe Antwort der deutschen Regierung vom 21. Januar 2000 auf die mit Gründen versehene Stellungnahme (Anlage 4 zur Klageschrift, S. 14).