124 V 225
37. Urteil vom 17. März 1998 i. S. Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich gegen H. und Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich
Regeste (de):
- Art. 17 Abs. 1 , Art. 30 Abs. 1 lit. c und Abs. 3 AVIG; Art. 45 Abs. 2 AVIV; Art. 2, 10, 20, 21 und 39 des Übereinkommens Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988; Art. 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969.
- - Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG widerspricht dem Übereinkommen Nr. 168 über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988 nicht.
- - Im Unterschied zu anderen Sozialversicherungen (Art. 7 Abs. 1 IVG, Art. 37 und 39 UVG, Art. 7 aMVG, Art. 35
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG)
BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt.
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG)
BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt.
- - Keine vorgängige Mahnung bei Einstellung in der Anspruchsberechtigung (Bestätigung der Rechtsprechung).
Regeste (fr):
- Art. 17 al. 1, art. 30 al. 1 let. c et al. 3 LACI; art. 45 al. 2 OACI; art. 2, 10, 20, 21 et 39 de la Convention no 168 de l'Organisation internationale du travail (OIT) concernant la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage du 21 juin 1988; art. 31 al. 1 de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969.
- - L'art. 30 al. 1 let. c LACI n'est pas contraire à la Convention no 168 concernant la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage du 21 juin 1988.
- - A la différence d'autres domaines des assurances sociales (art. 7 al. 1 LAI, art. 37 et 39 LAA, art. 7 aLAM, art. 35 LPP, arrêt ATF 107 V 228 consid. 2a concernant les caisses-maladie), dans l'assurance-chômage, les prestations doivent être réduites également en cas de faute légère (art. 30 al. 3 LACI et 45 al. 2 OACI).
- - Une sommation préalable n'est pas nécessaire en cas de suspension du droit aux prestations (confirmation de la jurisprudence).
Regesto (it):
- Art. 17 cpv. 1, art. 30 cpv. 1 lett. c e cpv. 3 LADI; art. 45 cpv. 2 OADI; art. 2, 10, 20, 21 e 39 della Convenzione n. 168 dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL) concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988; art. 31 cpv. 1 della Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 23 maggio 1969.
- - L'art. 30 cpv. 1 lett. c LADI non è contrario alla Convenzione n. 168 concernente la promozione dell'impiego e la protezione contro la disoccupazione del 21 giugno 1988.
- - Diversamente da altri settori delle assicurazioni sociali (art. 7 cpv. 1 LAI, art. 37 e 39 LAINF, art. 7 vLAM, art. 35 LPP, DTF 107 V 228 consid. 2a in tema di casse malati), nel campo dell'assicurazione contro la disoccupazione le prestazioni devono essere ridotte pure in caso di colpa lieve (art. 30 cpv. 3 LADI e art. 45 cpv. 2 OADI).
- - La sospensione del diritto a prestazioni non presuppone una comminatoria (conferma della giurisprudenza).
Sachverhalt ab Seite 226
BGE 124 V 225 S. 226
A.- Mit Verfügung vom 8. August 1994 stellte die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich die 1942 geborene H. wegen ungenügender Stellenbemühungen für drei Tage in der Anspruchsberechtigung ein.
B.- Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Entscheid vom 19. Juli 1996 gut. C.- Die Arbeitslosenkasse führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der kantonale Entscheid sei aufzuheben. H. lässt sich nicht vernehmen.
D.- Das Eidg. Versicherungsgericht holte beim Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA; ab 1. Januar 1998: Bundesamt für Wirtschaft und Arbeit, [BWA]) im Zusammenhang mit dem Übereinkommen Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über Beschäftigungsförderung und
BGE 124 V 225 S. 227
den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988 eine Vernehmlassung vom 23. Juni 1997 ein.
Erwägungen
Das Eidg. Versicherungsgericht zieht in Erwägung:
1. In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, die bei Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 123 V 224 Erw. 1a mit Hinweis). Somit sind vorliegend jene Bestimmungen des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) vom 25. Juni 1982 und der dazugehörenden Verordnung (AVIV) vom 31. August 1983 massgebend, welche 1994 galten.
2. a) Laut Art. 17 Abs. 1 AVIG in der bis Ende 1995 gültig gewesenen Fassung muss der Versicherte, unterstützt durch das Arbeitsamt, alles Zumutbare unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Insbesondere ist es seine Sache, Arbeit zu suchen, wenn nötig auch ausserhalb seines bisherigen Berufes. Er muss seine Bemühungen nachweisen können. Nach Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG ist der Versicherte in der Anspruchsberechtigung einzustellen, wenn er sich persönlich nicht genügend um zumutbare Arbeit bemüht. b) Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG sanktioniert eine Verletzung der in Art. 17 Abs. 1 AVIG statuierten Schadenminderungspflicht, insbesondere auch der Pflicht, sich genügend um Arbeit zu bemühen. Mittels Einstellung in der Anspruchsberechtigung soll dieser Pflicht zum Durchbruch verholfen werden. Praxisgemäss handelt es sich dabei nicht um eine strafrechtliche, sondern eine verwaltungsrechtliche Sanktion (BGE 123 V 151 Erw. 1c; ARV 1990 Nr. 20 S. 134 Erw. 2b; vgl. auch GERHARDS, Kommentar zum AVIG, Bd. I, N. 2 zu Art. 30
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
BGE 124 V 225 S. 228
Arbeitslosenversicherung natürlich und adäquat kausal verursacht hat (BGE 122 V 40 Erw. 4c/aa und 44 Erw. 3c/aa; GERHARDS, a.a.O., N. 2 und 51 zu Art. 30
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
3. Von Amtes wegen zu prüfen ist, ob die Pflicht zur Schadenminderung und die mit ihr verbundene Anordnung von Sanktionen bei ungenügenden Arbeitsbemühungen mit dem Übereinkommen Nr. 168 der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) über Beschäftigungsförderung und den Schutz gegen Arbeitslosigkeit vom 21. Juni 1988 (SR 0.822.726.8; AS 1991 1914; für die Schweiz in Kraft seit 17. Oktober 1991, nachfolgend: Übereinkommen Nr. 168) vereinbar ist. a) Die Auslegung eines Staatsvertrages hat in erster Linie vom Vertragstext auszugehen. Erscheint dieser klar und ist seine Bedeutung, wie sie sich aus dem gewöhnlichen Sprachgebrauch sowie aus Gegenstand und Zweck des Übereinkommens ergibt, nicht offensichtlich sinnwidrig, so kommt eine über den Wortlaut hinausgehende ausdehnende bzw. einschränkende Auslegung nur in Frage, wenn aus dem Zusammenhang oder der Entstehungsgeschichte mit Sicherheit auf eine vom Wortlaut abweichende Willenseinigung der Vertragsstaaten zu schliessen ist (BGE 117 V 269 Erw. 3b mit Hinweisen). In diesem Rahmen waren nach der bisherigen Rechtsprechung des Eidg. Versicherungsgerichts Wendungen und Begriffe, die in einem Sozialversicherungsabkommen Anwendung finden und für die Versicherungsleistungen einer schweizerischen Sozialversicherungseinrichtung massgeblich sind, stets direkt nach schweizerischem innerstaatlichen Recht auszulegen (BGE 112 V 149 Erw. 2a mit Hinweis). In BGE 117 V 268 hat das Eidg. Versicherungsgericht diese Rechtsprechung angesichts des am 6. Juni 1990 für die Schweiz in Kraft getretenen Wiener Übereinkommens über das Recht der Verträge vom 23. Mai 1969 (Wiener Konvention zum Vertragsrecht, nachfolgend: Konvention; SR 0.111; AS 1990 1112) relativiert. Danach ist nach Massgabe der in den Art. 31 bis 33 der Konvention festgelegten allgemeinen Grundsätze der Staatsvertragsauslegung in erster Linie nach der autonomen Bedeutung der Abkommensbestimmung zu suchen. Nur wenn ein Abkommen - im Lichte dieser Regeln ordnungsgemäss
BGE 124 V 225 S. 229
ausgelegt - eine bestimmte Frage weder ausdrücklich noch stillschweigend regelt, ist es angängig, subsidiär die Begriffe und Konzeptionen des anwendbaren Landesrechts zur Auslegung beizuziehen (vgl. neu zum Ganzen BGE 119 V 107 Erw. 6a mit Hinweisen auf Materialien und Lehre; vgl. auch BGE 121 V 43 Erw. 2c). b) Art. 2 des Übereinkommens Nr. 168 enthält in der französischen Fassung, welche nach Art. 39 neben der englischen gleichberechtigt massgebend ist, folgende Zweckbestimmung: "Tout Membre doit prendre des mesures appropriées pour coordonner son régime de protection contre le chômage et sa politique de l'emploi. A cette fin, il doit veiller à ce que son régime de protection contre le chômage et en particulier les modalités de l'indemnisation du chômage contribuent à la promotion du plein emploi, productif et librement choisi, et n'aient pas pour effet de décourager les employeurs d'offrir, et les travailleurs de rechercher, un emploi productif." Diese Zweckbestimmung weist die beteiligten Vertragsstaaten an, alles vorzukehren, was sie dem Ziel einer Vollbeschäftigung möglichst nahe bringt. Dementsprechend haben sie ihre Arbeitslosenversicherung auszugestalten. Sie müssen einerseits die produktive Erwerbstätigkeit eines möglichst grossen Bevölkerungsteils fördern und anderseits dem einzelnen einen minimalen Schutz gegen die Folgen der Arbeitslosigkeit gewähren. Zudem sind die Arbeitnehmer ausdrücklich dazu anzuspornen, eine Stelle zu suchen. Eine solche Anweisung an die Vertragsstaaten ist im Landesrecht im erwähnten Art. 17 Abs. 1 AVIG enthalten, statuiert doch diese Bestimmung die Pflicht jedes Versicherten, alles Zumutbare zu unternehmen, um Arbeitslosigkeit zu vermeiden oder zu verkürzen. Daher steht das Landesrecht hinsichtlich der Pflicht des arbeitslosen oder von Arbeitslosigkeit bedrohten Versicherten zur Schadenminderung mit dem Übereinkommen voll in Einklang. c) Sodann enthält das Übereinkommen Nr. 168 keine allgemeine Bestimmung, welche es dem Landesrecht verbieten würde, der vom Übereinkommen gedeckten Pflicht zur Stellensuche mit einer Sanktion zum Durchbruch zu verhelfen. Es findet sich auch keine konkrete Vorschrift, aus welcher ein derartiges Verbot ersichtlich wäre. Vielmehr ist der Gedanke einer Sanktionierung pflichtwidrigen Verhaltens dem Übereinkommen keineswegs fremd. Seine Artikel 20 und 21 enthalten verschiedene Tatbestände, bei deren Erfüllung die Leistungen der Arbeitslosenversicherung in einem vorgeschriebenen Masse verweigert, entzogen, zum Ruhen gebracht oder gekürzt werden können. Mit
BGE 124 V 225 S. 230
anderen Worten wendet das Übereinkommen selbst den Grundsatz an, dass eine Verletzung bestimmter Pflichten durch (verwaltungsrechtliche) Sanktionen geahndet werden kann. d) Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung wegen ungenügender Arbeitsbemühungen ist in Art. 20 und 21 des Übereinkommens - mit etwas anderen Worten und Begriffen - vorgesehen. Art. 20 lautet in der französischen Fassung wie folgt:
"Les indemnités auxquelles une personne protégée aurait eu droit dans les éventualités de chômage complet ou partiel, ou de suspension du gain due à une suspension temporaire de travail sans cessation de la relation de travail, peuvent être refusées, supprimées, suspendues ou réduites dans une mesure prescrite...". Somit können Leistungen, auf die eine geschützte Person Anspruch hätte, in einem (vom Landesrecht) vorgeschriebenen Masse unter bestimmten Voraussetzungen «verweigert, entzogen, zum Ruhen gebracht oder gekürzt werden». Die Einstellung in der Anspruchsberechtigung als Sanktion gemäss Art. 30
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
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4. Steht der Anwendbarkeit von Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG somit Völkerrecht nicht entgegen, bleibt zu prüfen, ob die Voraussetzungen nach dieser Vorschrift vorliegend erfüllt sind. a) Bei der Beurteilung der Frage, ob sich ein Versicherter genügend um zumutbare Arbeit bemüht hat, ist nicht nur die Quantität, sondern auch die Qualität seiner Bewerbungen von Bedeutung (BGE 120 V 76 Erw. 2 mit Hinweis). Erweisen sich die Bemühungen als ungenügend, hat die erwähnte Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu erfolgen (Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG). Die Dauer der Einstellung richtet sich nach dem Grad des Verschuldens (Art. 30 Abs. 3
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
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anerkannt, dass Leistungen gekürzt oder sogar für gewisse Fälle verweigert werden könnten, wenn Versicherte die Leistungspflicht vorsätzlich oder grobfahrlässig verursacht oder verlängert hätten (vgl. Art. 7
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
BGE 124 V 225 S. 233
führen müsse. Gerade um unterschiedlichen Verhältnissen und Verschuldensgraden mit der nötigen Differenzierung Rechnung tragen zu können, sei die Spanne der Einstellungsfristen möglichst weit zu fassen. Daher hat auch leichte Fahrlässigkeit bei ungenügenden Arbeitsbemühungen nach Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG zu einer Einstellung in der Anspruchsberechtigung zu führen. e) Aus diesen Ausführungen folgt, dass die Praxis des Berner Verwaltungsgerichts zu Art. 30 Abs. 1 lit. c AVIG (BVR 1991 S. 83 f.), welcher sich die Vorinstanz anschloss, der Regelung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes und der Absicht des Gesetzgebers zuwiderläuft. Der kantonale Entscheid verletzt daher insoweit Bundesrecht, als er die leichte Fahrlässigkeit von Sanktionen befreit.
5. a) Die Vorinstanz hat des weiteren erwogen, die Beschwerdegegnerin habe in den der Einstellung vorangegangenen Monaten ebenfalls bloss zwei bis drei Stellenbewerbungen vorgewiesen, ohne dass die Verwaltung ihr dieses Verhalten unter Androhung von Folgen vorgehalten hätte. Sie habe daher darauf vertrauen können, dass ihre Stellenbemühungen genügend seien. b) Eine der Einstellung vorangehende Mahnung ist in der Arbeitslosenversicherung nicht vorgesehen. Insofern besteht ein Unterschied zur Invalidenversicherung, welche in Art. 31
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
SR 831.40 Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) BVG Art. 35 Kürzung der Leistungen bei schwerem Verschulden - Die Vorsorgeeinrichtung kann ihre Leistungen im entsprechenden Umfang kürzen, wenn die AHV/IV eine Leistung kürzt, entzieht oder verweigert, weil der Anspruchsberechtigte den Tod oder die Invalidität durch schweres Verschulden herbeigeführt hat oder sich einer Eingliederungsmassnahme der IV widersetzt. |
BGE 124 V 225 S. 234
6. Die Beschwerdegegnerin weist im Monat Juni 1994 lediglich drei Bewerbungen auf. Dies ist quantitativ ungenügend, verlangen doch einige Kassen durchschnittlich 10 bis 12 Bemühungen im Monat (GERHARDS, a.a.O., N. 15 zu Art. 17). Das Alter der Versicherten erschwert zwar die Erfolgsaussichten, hindert sie aber nicht daran, intensiver nach einer Stelle Ausschau zu halten (ARV 1980 Nr. 45 S. 112 Erw. 2; GERHARDS, a.a.O., N. 14 zu Art. 17). Massgebend ist einzig die ausreichende Intensität der Bemühungen und nicht deren Erfolg. Dass die Verwaltung keine aktive Hilfeleistung geboten hat, vermag die Beschwerdegegnerin ebenfalls nicht von der ihr obliegenden Pflicht zur Schadenminderung zu befreien. Die von der Verwaltung verfügte Einstellung im unteren Bereich des leichten Verschuldens ist Rechtens und trägt den gesamten Umständen des Falles angemessen Rechnung. Damit ist der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben.